О программе совершенствования гражданской государственной службы

Вопрос о государственной службе по понятным причинам привлекал внимание интеллектуальных лидеров человечества с древнейших времен - от Аристотеля, Платона, Марка Аврелия, Конфуция до Монтескье, Макиавелли, Ришелье, Бисмарка и многих других более близких к нам по времени мыслителей. Интерес к нему не ослабевал на протяжении всей истории. В разных странах теория государства строилась по-разному - от опоры на божественный авторитет до общественного договора и национальных традиций, от Табели о рангах до экзаменов на должность. Если формулировать результат афористично, то его можно представить словами Бисмарка: "Государства создаются не для того, чтобы строить рай, а чтобы жизнь не превратилась в ад". Этим философским основанием диктуется потребность в эффективности работы государственного аппарата в демократическом государстве.

Из зарубежного опыта к сегодняшней российской практике применимы лишь отдельные из реализованных и реализуемых программ или их фрагменты. Как представляется, существуют лишь три страны, опыт которых можно заимствовать в России "крупными кусками", - это современные Австралия, Канада и США.

Особенностью России является тот факт, что при довольно развитой системе законов они нарушаются в массовом порядке и самими госструктурами, и гражданами, и организациями. Образуется порочный круг: госслужбы неэффективны - следовательно, граждане незаконопослушны - следовательно, чиновники своевольны - следовательно, госслужбы неэффективны. Главная проблема здесь состоит в том, что отсутствие законопослушности носит массовый характер. Разрыв такого порочного круга и сокращение массовых нарушений обычно достигаются тактикой ежедневных быстрых (пусть мелких) успехов и редких жестоких громогласных наказаний. Для этого необходимо прежде всего классифицировать и ранжировать по степеням важности и актуальности тенденции развития и способности современного общества решать проблемы совершенствования государственной службы. В этом же убеждает и то, что разные госструктуры выполняют специфичные работы, технология нарушений и методы совершения каждой из которых чрезвычайно специфичны.

Политологические основания совершенствования государственной службы

В основе практики совершенствования госслужбы, как показывает анализ обсуждения этой проблемы в специальной литературе, лежат следующие политологические аксиомы.

Аксиома первая состоит в том, что при любых реформах государственной службы следует учиты-

стр. 43

вать то, что окончательного решения этой проблемы (то есть идеальной государственной службы) не существует: совершенствование в этой сфере - это постоянный жизненно важный процесс, необходимый для поддержания "здоровья" любого государства. Он осуществляется на весьма общих базовых основаниях, но при сильном влиянии национальных особенностей. Отсюда следует, что в условиях современной России проблемой является не столько несовершенство госслужбы само по себе, сколько запредельный характер этого несовершенства.

Аксиома вторая заключается в том, что чиновничество нуждается в достаточно серьезном и постоянном, хотя и неторопливом реформировании, но делать из него козла отпущения политически безответственно, несправедливо и неэффективно. В этом смысле современные попытки победить коррупцию одними лишь репрессиями по отношению к отдельным взяточникам вряд ли могут увенчаться успехом. Жесткость необходима, но если не изменить свойства отдельных должностных позиций, совокупности позиций и соединяющих эти позиции процессов, то вопрос об удивительном превращении приходящего на эти позиции большинства прекраснодушных и честных борцов с драконами в драконов-взяточников - это лишь вопрос времени.

Аксиома третья: государственный аппарат не будет дешевым. Однако никакая страна не может себе позволить излишнее финансирование госслужбы. Оптимальный размер расходов на госслужбу - это отдельная и весьма сложная проблема. При этом ясно и то, что одними высокими зарплатами нельзя решить проблему эффективности госслужбы.

Аксиома четвертая выработана вековой практикой многих государств - постоянные сотрудники государственного исполнительного аппарата, подобно военным, должны быть вне политики, то есть желательно, чтобы профессиональные чиновники сознательно и явно отказались от участия в политических партиях под эффективным общественным контролем. Термин "аппаратный ресурс" должен быть переведен из российского политического лексикона в уголовно-правовой для всех, в том числе и для находящихся у власти политических организаций и лиц. Это одна из чрезвычайных задач настоящего времени.

Аксиома пятая сводится к тому, что нельзя доверять козлу и охрану, и справедливое распределение капусты, то есть бесперспективно поручать совершенствование государственной службы полностью самой этой службе. Но кто же в обществе будет ее совершенствовать? На первый взгляд разрешение этой проблемы упирается в тупик. Но в мире есть примеры умеренно (приемлемо) коррумпированных и достаточно эффективных государственных служб, которые, естественно, тоже не лишены недостатков, но эти недостатки не угрожают социальному равновесию в таких странах, как Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония, и некоторых других. Выход из тупика состоит в том, чтобы подключить к совершенствованию госслужбы все компоненты общества, а именно все три базовые функциональные группы: работников, капиталистов и чиновников. Это каноническое деление опирается на фундаментальные роли, играя которые, эти группы формируют экономические инициативы (капитал), фактически трудятся (работники) и генерируют правила социально-экономического поведения (чиновники).

Совершенствование государственной службы - задача всего общества

Джону Адамсу принадлежит идея о президенте, который заботится об общем благе и стоит над партиями, являясь гарантом не столько конституции как таковой, сколько опирающегося на медленно уточняющуюся конституцию социального равновесия. В принципе подобное положение президента в современной России кажется вполне достижимым. Таким образом, общественный треугольник (чиновник - капиталист - работник) превращается в пирамиду, каждая из вершин которой влияет на эффективность государства. Отсюда следует, что совершенствованием государственной службы должны на постоянной основе заниматься все заинтересованные компоненты общества, сбалансированные авторитетом президента, для которого это направление является одним из главных.

При этом роль инициатора ложится на структуры, напрямую подчиненные президенту; контрольные и мобилизующие роли - на специальные общественные организации, а исполнительные функции распределяются целенаправленным образом на механизмы, образуемые из самих госструктур. Кроме того, для начала достаточно просто потребовать от всех автономных госструктур разработать план мероприятий по самосовершенствованию на основе типовых схем, распространяемых из центра (главным образом по второстепенным проблемам). В этих планах, кроме прочего, необходимо предусмотреть особое внимание к обеспечению преемственности и добротности порядка найма госчиновников. Возможно заимствование такого правила, по которому сроки назначения на ключевые должности госчиновников не должны делиться на четыре, то есть динамика жизни на этих позициях не должна сочетаться со сроком президентства.

В упомянутых благополучных с этой точки зрения странах исполнительный механизм осуществления власти (то есть государственная

стр. 44

служба) опирается на полноценность всех частей упомянутой пирамиды и вековые национальные и наднациональные традиции. Главной спецификой этой проблемы в России является то, что именно важнейшие связи, которые исходят от чиновничества, критически ослаблены общественным недоверием со стороны всех остальных вершин пирамиды. Без этого доверия никакие меры по аппаратному совершенствованию не принесут устойчивого эффекта. Следовательно, важнейшей стартовой группой мер должна стать политика укрепления доверия к государству, подрыв этого доверия госслужащими следует объявить серьезным уголовным преступлением, а примеры хорошей работы госаппарата должны активно пропагандироваться. Эти меры должны создать благоприятную среду для восприятия других усилий в данном направлении.

Какой бы благоприятной ни была среда, требуются активные согласованные усилия всех заинтересованных сторон: капитала, президента, работников и самого чиновничества. Особенностью современной России является то, что проблемы носят повсеместный и зачастую запредельный характер: элиты молоды и не научились еще глубоко видеть свои стратегические интересы; работники разобщены из-за распада социалистических профсоюзов, кор-

стр. 45

румпированности и неопытности в условиях рыночной экономики профсоюзов новых; институт президента молод и воспринимается российской традицией, скорее, как квазимонархия, а не как гарант равновесия, уверенно, сбалансированно и дальновидно оперирующий в рамках закона и под общественным контролем; наконец, чиновники не имеют карьерной перспективы и поэтому работают как временщики.

Стратегическая доктрина и программа-минимум совершенствования государственной службы

К сожалению, все эти особенности не могут быть кардинально преодолены в короткие сроки. Однако для запуска процесса оздоровления госслужбы кардинальность и не требуется. Необходимы стратегическая доктрина и программа-минимум на 2 - 3 года. Они будут направлены именно на переведение госслужбы из запредельного режима функционирования в состояние достаточно нормальное, пусть и имеющее множество недостатков, в котором будет гарантированно обеспечена работоспособность госаппарата, а нарушения перестанут быть массовыми. В такой программе нет места фронтальным наступлениям на все проблемы сразу - необходимы определение ключевых опасностей и радикальная ликвидация крайностей. Доктрина такого рода может быть довольно быстро написана специальной группой ученых и политиков разных специальностей и возрастов. Содержание и порядок выработки этого документа - обычная комплексная программа го-

стр. 46

сударственной важности, реализуемая стандартно как управленческий проект. Здесь ключевым вопросом является достаточная энергичность и практичность политической воли высшего руководства страны (главным образом президента), без которой управленческие программы такого масштаба не имеют никакой перспективы.

Содержание доктрины должно кратко отражать ценности, стратегические цели совершенствования госслужбы, приверженность которым в стране объявляется постоянной и конституционной.

Если говорить о самых злободневных проблемах организации госслужбы, то необходимы следующие решения:

- гражданин должен общаться со всей исполнительной властью только через свой муниципалитет (реальный принцип одного окна);

- гражданин должен платить налоги только по месту своего жительства - тогда он сможет действительно влиять на работу своего муниципалитета;

- чиновники исполнительных органов не должны быть властью: они не должны чувствовать себя властью даже на самом высоком уровне, им надлежит быть просто служащими (злоупотребление властью провозглашается самым тяжким должностным преступлением).

Программа-минимум для восприятия в обществе и быстрой реализации требует достаточно подробного обоснования (политической доктрины) и общественной поддержки. Общественную поддержку можно обеспечить мерами, подобными тем, которые применил президент США Билл Клинтон. Реформа госуправления в США прошла эффективно и в сжатые сроки. В 1992 - 1993 годах в США началось и было поддержано Биллом Клинтоном и Альбертом Гором движение за реформирование государственного управления. Оно являлось частью мирового движения, известного под названием "Новое публичное управление" (New Public Management, NPM). Вариант этого движения в США получил название "Вновь изобретая правительство" (Reinventing government), а официальное название реформ - "Национальный обзор производительности" (National Performance Review, NPR). В ответ на инициативу Клинтона 400 правительственных сотрудников встретились с 40 исполнительными директорами лучших коммерческих компаний США и выработали 10 принципов реформы государственного управления.

Вице-президент Гор использовал специальное вознаграждение за инновационные инициативы на местах. Особая награда - Hammer Award - была присуждена более чем 900 командам, включавшим свыше 10000 служащих.

Фактически в NPR речь шла о перестройке административных функций управления. Политические функции (если под политикой понимать технологию достижения стратегических целей) этой перестройкой не затрагивались. Реорганизация госслужбы в США проходила под лозунгом смены парадигмы управления. Результатом реорганизации явилась достаточно высокая организованность административной государственной системы, которая оказалась настроенной на взаимодействие с коммерческим и некоммерческим секторами экономики в деле оказания услуг населению.

Ключевая идея реорганизации - создать публичную гражданскую службу взамен "государевой", аппаратной или номенклатурной. То, что у нас называется государственной службой, всюду в цивилизованном мире называется общественной администрацией (public administration). По-английски госслужба именуется гражданской (civil service). В данной ситуации терминологические различия важны: публичное и государственное в демократической стране - это разные вещи.

Уже в программе-минимум необходимо максимально облегчить и надежно гарантировать безопасность обращения граждан и организаций к органам надзора и арбитража. Возможно даже введение такого правила: если гражданин обратился к государственному чиновнику и столкнулся с нарушением закона, то он вправе ожидать решения своей проблемы в льготном режиме. Необходимо внедрить в сознание населения мысль о том, что донесение о беззаконии или злоупотреблении законом является не аморальным "стукачеством", а делом чести гражданина-патриота. В России организация контроля над деятельностью властей может быть осуществлена под эгидой Общественной палаты. Возможно расширение службы омбудсменов в этом направлении по опыту Швеции.

Профессионализация бюрократии

Даже при сильном общественном контроле эффективная госслужба невозможна без профессиональных чиновников. Как сказал Бисмарк, "с плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Профессионализация чиновничества требует целенаправленной системы подготовки и переподготовки специалистов госслужбы. Особое внимание следует уделять обучению молодых и впервые пришедших на госслужбу людей, которые еще не вросли в систему. Именно они могут стать "агентами перемен".

Профессионализация чиновников имеет два аспекта: операционный и этический. При переподготовке кадров госслужащих следует акцентировать внимание на темах организационного проектирования (совершенствование документооборота и конторских технологий) и управления проектами.

стр. 47

Для подготовки и профессионального развития служащих можно применять многообразные средства дистанционного обучения, образования на рабочих местах, методы компьютерного протоколирования учебной активности служащих, а также поэтапную накопительную систему пожизненного обучения, состыкованную с системой мотивирования и поощрения учебы.

Еще один акцент следует поставить на этические стандарты поведения чиновников, которые должны быть очень подробными и четкими. В качестве образца можно взять применяющиеся в США "Стандарты этического поведения служащих исполнительной ветви власти" (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch), переработав их в духе российской многонациональной культурной традиции. В этих стандартах следует уделить особое внимание организации и функционированию государственной службы в полиэтничной среде.

Все мероприятия по совершенствованию обсуждаемой сферы общественной жизни должны быть поддержаны целенаправленной пропагандой и просвещением. Возможно издание книг и журнала, инструктирующих граждан о том, как поступать в случаях нарушений со стороны чиновников.

* * *

Главное, что следует подчеркнуть, говоря о совершенствовании госслужбы, - необходима не реформа, а инициирование нового многостороннего общественного процесса превращения государственной бюрократии в прозрачную для контроля, экономически и социально эффективную и самосовершенствующуюся гражданскую службу.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Комментарии: