Участие государства в нефтегазовом секторе не должно быть избыточным

В большинстве стран мира в нефтегазовом секторе государство - главное "действующее лицо". Нефть и газ являются не только основой энергетического суверенитета страны-обладателя, но также позволяют решать значительный круг экономических, политических и социальных проблем. Причем решение этих проблем в современной экономике осуществляется не только за счет перераспределения части доходов нефтегазового сектора, но и за счет выстраивания правил участия нефтегазового сектора в их решении.

Плюсы и минусы национальных компаний

Выбор форм участия государства в нефтегазовом секторе, как правило, осуществляется в зависимости от традиций, наличия квалифицированных специалистов, степени подготовленности технологической и управленческой инфраструктур. Среди основных форм участия - доли в собственности нефтегазовых компаний и акцент на формирование нормативно-правовой среды, позволяющей обеспечивать использование нефтегазовых ресурсов в нужных для государства направлениях.

Участие в собственности, в свою очередь, имеет много разновидностей и оттенков - от национальных по капиталу нефтегазовых компании до компании с госучастием (причем не обязательно с контрольным пакетом в руках государства). Отличительная особенность национальных компаний - совмещение как коммерческих, так и ряда государственных функций (таких, например, как представление интересов государства в соглашениях о разделе продукции). Несомненный плюс подобных компаний для государства - оперативность в управлении, внешняя простота согласования интересов бизнеса и государства. Основные недостатки связаны с меньшей по сравнению с частными компаниями экономической эффективностью, а также с конфликтом совмещения государственных и коммерческих функций.

Впрочем, простота управления обманчива - современные процессы регулирования в нефтегазовом секторе, направленные на эффективное использование ресурсов недр, требуют координации многих сторон деятельности недропользователей - от поиска и разведки до извлечения всех ценных компонентов. При подмене процедур предметного регулирования процедурами бюрократического согласования упускается главное - эффективное с позиций общества освоение и использование ресурсов недр.

Национальные компании являются эффективным инструментом государственной политики в ряде ситуаций.

Во-первых, когда реализуются новые крупные проекты в новых районах с повышенными рисками, которые не в состоянии нести частный сектор.

Во-вторых, в случае, когда энергетический сектор играет важную внешнеполитическую роль - как, например, в условиях современной России.

В-третьих, когда значительная часть месторождений углеводородов находится на начальных стадиях освоения и разработки. Такие месторождения, как правило, обеспечивают значительный приток доходов рентного характера, который существенно превышает потребности сектора в реинвестировании средств в поддержание добычи.

В-четвертых, если страна находится на этапе сложных политических и экономических преобразований. В этой ситуации уход государства чреват значительными издержками - сбои в функционировании нефтегазового сектора грозят социальными катаклизмами. Здесь нельзя не вспомнить роль "Газпрома" в обеспечении социальной стабильности в стране в 90-е годы: в 1993 - 1995 годах уровень оплаты газа, поставленного на внутрироссийский рынок, не превышал 5 процентов!

стр. 54

В то же время национальные компании - далеко не идеальный инструмент проведения государственной политики в нефтегазовом секторе. Минусы национальных компаний усиливаются и могут нанести значительный ущерб и нефтегазовому сектору, и национальной экономике в тех случаях, когда экономика страны и социальная сфера вышли из полосы кризисного развития; значительная часть провинций и месторождений находится на стадиях высокой степени зрелости освоения и использования нефтегазовых ресурсов; освоение новых запасов в новых районах и на новых горизонтах требует нетрадиционного подхода - как с организационной, так и с научно-технической точек зрения.

Наконец, эти минусы проявляются, когда отечественный нефтегазовый бизнес начинает менять структуру активов в целях компенсации тех рисков, которые возникают и усиливаются внутри страны (расширение зарубежных операций). Яркий пример последних лет - частичная приватизация компании "Статойл" в Норвегии, часть акций которой была выброшена на биржу в связи с расширением масштаба зарубежных операций компании и усилением рисков, которые с этим связаны.

Хождение по кругу

Еще в самом начале процесса преобразований в экономике страны, в 1991 - 1992 годах, обсуждался подобный подход к реорганизации нефтегазового сектора. Он должен был реализовываться следующим образом.

Во-первых, активы частных компаний преимущественно формировались в процессе лицензирования участков недр из так называемого нераспределенного фонда.

Во-вторых, приватизировались только те компании, которые работали преимущественно на месторождениях с высокой степенью выработанности запасов.

В-третьих, на базе лучших активов сектора формировалась национальная нефтяная компания.

В-четвертых, основу системы регулирования составляла совокупность норм и правил, формирующихся вокруг Закона "О недрах".

В-пятых, процесс мониторинга, уточнения и развития специализированных норм и правил координировался Национальным нефтяным институтом.

В-шестых, неотъемлемыми участниками процесса недропользования являлись субъекты Российской Федерации.

При таком подходе предполагалось, что государственное регулирование нефтегазового сектора будет строиться на сочетании форм прямого участия и косвенного регулирования, основанного на разветвленном и адекватном условиям функционирования и развития нефтегазового сектора законодательстве. В текущем году исполнилось 15 лет со времени выхода в свет постановления правительства

стр. 55

N 1413, определившего контуры реформирования нефтяного сектора. К сожалению, во второй половине 90-х годов прошлого века основной акцент был сделан на дележку госсобственности, а не на создание новых компаний.

Изменение статуса собственности на активы значительной части компаний нефтегазового сектора - особенно в русле проведенных в 1996 - 1997 годах залоговых аукционов - не сопровождалось формированием балансирующих процедур и механизмов, направленных на повышение регулирующей роли государства в процессах недропользования.

В результате мы имеем то, что имеем, - негативные тенденции в воспроизводстве ресурсной базы, недоинвестирование в обновление выбывающих основных активов, ускорение научно-технического отставания. Речь идет прежде всего о сфере поиска и разведки новых месторождений нефти и газа, а также о сервисных и научно-технических компаниях. Отставание в воспроизводстве ресурсной базы также во многом связано с разрушением ранее созданной единой технологической цепочки изучения, поиска и разведки новых месторождений (прирост запасов происходит главным образом за счет переоценки ранее открытых и уже введенных в разработку месторождений). А развитие современных сервисных наукоемких технологий в нефтегазовом секторе осуществляется путем копирования зарубежных аналогов. Собственно научных исследований по новым направлениям ни одна российская компания в настоящее время не ведет (проектные и инженерные работы такую задачу и не призваны решать).

Начиная с 2000-х годов тенденция к ускоренной приватизации сменилась на возвращение государства лишь в качестве основного действующего лица в ряд компаний, таких как "Газпром" и "Роснефть".

стр. 56

Тем не менее в настоящее время доля компаний, контролируемых государством, не столь велика и беспредельна, как иногда представляется, - 40% по нефти и 85% по газу.

В течение продолжительного времени мы ходим по кругу "приватизация-этатизация". Но современный опыт функционирования нефтегазового сектора свидетельствует о том, что смена форм собственности без создания эффективного регулирующего механизма мало что дает - частная монополия заменяется монополией государственной, и наоборот. К сожалению, говорить о высокой эффективности компаний с госучастием не приходится - сумма одних только заимствований превышает 80 миллиардов долларов, удельные налоги на тонну нефтяного эквивалента также значительно ниже, как ниже и отдача

стр. 57

от реализуемых данными компаниями инвестиционных проектов. Основные новые проекты в нефтегазовом секторе России реализованы частными компаниями - начиная от освоения Тимано-Печоры (ОАО "ЛУКОЙЛ") и кончая месторождениями Якутии (ОАО "Сургутнефтегаз"). Проект освоения Заполярного месторождения трудно признать новым - оно расположено в непосредственной близости от ранее введенных месторождений, еще со времен Мингазпрома СССР рассматривалось как резервное и не требовало столь больших усилий, как другие подобные проекты в новых районах.

Диктат олигополии

Истекшее со стремительного скачка цен на нефть в 2001 году время предоставило уникальную возможность в условиях благоприятной ценовой конъюнктуры сформировать эффективный регулирующий механизм и обеспечить тем самым (наряду с созданием ряда компаний с государственным участием) условия для устойчивого развития нефтегазового сектора в будущем - предварительные оценки ресурсного потенциала позволяют на это надеяться.

Настораживающим обстоятельством тем не менее является не рост доли государства в собственности ряда компаний. Вызывает тревогу, что данный процесс является доминирующим во всем многообразии форм и методов осуществления государственного влияния на нефтегазовый сектор.

В России де-факто компании с государственным участием становятся и проводниками государственного влияния в тех областях и сферах, где имеются значительные бреши в формировании ясных и непротиворечивых норм и правил. За примерами далеко ходить не надо - недискриминационный доступ к системе магистральных газопроводов, регламенты и правила разработки газовых месторождений, операции на континентальном шельфе (эти и многие другие функции в области регулирования нефтегазовых операций осуществляют явным и неявным образом по своему усмотрению "Газпром" и "Роснефть").

Возникает вполне резонный вопрос - что же в принципе нужно государству от нефтегазового сектора? Ответ не так прост и однозна-

стр. 58

чен. В ряде стран основную цель определили как получение социальной отдачи от принадлежащих государству полезных ископаемых в течение жизни ныне живущих и будущих поколений. Это означает не только энергоресурсы и финансовые поступления, но и рабочие места, уровень жизни населения, конкурентоспособность национальной экономики, решение ее инфраструктурных и прочих проблем.

К сожалению, у нас реализуется лишь небольшая часть из этих целей и задач - энергоресурсы, финансовые поступления (значительная часть которых лежит мертвым грузом и никак не работает на решение социальных и экономических задач страны), внешнеполитические приоритеты.

Вместо поощрения и стимулирования активности в нефтегазовом секторе мы постепенно переходим к внедрению и реализации амбициозных и затратных даже для государства планов и программ. При этом инициатива и предприимчивость малого, наукоемкого и венчурно ориентированного бизнеса недооценивается и не принимается во внимание. В результате роль и значение малых компаний неуклонно снижается, и они во все большей степени превращаются в аффилированные с крупными корпорациями цеховые структуры. Такое изменение статуса компаний ведет к тому, от чего мы так упорно стремимся уйти, - к ориентации на освоение выделенных головной структурой средств, в то время как о поиске новых путей и направлений речь уже, как правило, не идет. Инновации возникают преимущественно именно в малых компаниях и только затем находят применение в практике крупных вертикально интегрированных компаний.

Формирование олигопольной структуры нефтегазового сектора (сосредоточение основной добычи нефти в 10, а газа - в 5 компаниях)

ведет к тому, от чего мы, собственно, начали движение почти двадцать лет назад, - к негибкой и невосприимчивой к инновационным процессам организационной структуре. Каждая крупная компания становится территориально-производственным конгломератом, всецело определяет состояние экономики и социальной сферы определенной территории и, что еще хуже, диктует ситуацию на региональном рынке сервисных и специализированных услуг (тем самым существенно влияя на научно-технический уровень в отрасли). Фактически возникает система непересекающихся региональных рынков. В этих условиях формирование системы технопарков по плану сверху, не подкрепленное принципами и регламентами технического регулирования нефтегазовых операций и осуществляемое за счет централизованного перераспределения части полученных от нефтегазового сектора доходов, обречено на провал. Инновации без реализации итогов работы подобных центров и новообразований - вот что получается в результате.

Требуется политика!

И все же общая картина не так безнадежна и безрадостна, как ситуация с приростом запасов нефти и газа в результате реально выполненных геологоразведочных работ: основные приросты запасов углеводородов в последние годы получаются "на кончике пера" - за счет уточнения схем разработки и применения новых методов нефтеотдачи пласта и тем самым роста коэффициента нефтеотдачи.

России как ведущей нефтегазодобывающей стране мира остро необходима нефтегазовая политика, в которой детально и в полном объеме должны быть определены цели и приоритеты, а также представлено в сбалансированном виде сочетание различных форм и методов государственного регулирования. Сама по себе эта политика может служить лишь ориентиром при принятии стратегических решений. Однако наличие такой политики даст сигналы бизнес-сообществу (как отечественному, так и зарубежному) при определении форм участия в проектах различного характера - от поисков и разведки до переработки углеводородов. Несмотря на благоприятную конъюнктуру на внешних рынках и продолжающийся приток средств в государственный бюджет, реализация новых проектов на всех стадиях - от поисков и до переработки углеводородов - невозможна без привлечения средств частных инвесторов и без реализации потенциала частной инициативы.

Инициатива в нефтегазовом секторе - в нужном государству направлении - может проявить себя только при наличии защищенности прав собственности на созданные за счет своих усилий активы, при наличии ясной и непротиворечивой нефтегазовой политики, а также системы государственного управления и регулирования - с четко определенными принципами формирования и функционирования как структур государственного управления, так и компаний с госучастием.

Наша страна и ее нефтегазовый сектор находятся в уникальной ситуации, которая характеризуется благоприятной ценовой конъюнктурой, наличием значительного числа перспективных нефтегазоносных районов, а также компаний, имеющих опыт и навыки реализации самых сложных проектов. Отечественному нефтегазовому сектору остро нужны адекватные изменившимся условиям его функционирования формы гибкого государственного участия и регулирования. При появлении таких форм и при наличии ясных государственных приоритетов новые нефтегазовые проекты и приток финансовых ресурсов со стороны частных инвесторов на их осуществление не заставят себя ждать.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Комментарии: