Автор: Ив БЕРТЕЛО

 Сегодня, когда страх перед серией финансовых кризисов, ведущих к опасной рецессии, несколько поубавился, вопрос о реформе международной финансовой архитектуры приобрел второстепенное значение в глазах правительств и средств массовой информации. Раз худшего удалось избежать, значит система доказала свою прочность, разве не так? Так что спешить с ее реформированием некуда. До следующего серьезного кризиса.

В данной статье утверждается, что проводимые под воздействием недавних кризисов реформы и принимаемые меры не позволяют решить главную проблему. Совершенствование прозрачности и мониторинга - дело, несомненно полезное, но оно не поспевает за новыми явлениями, что во множестве возникают в финансовой сфере. Аналогичным образом, разработанные ныне средства предотвращения и обуздания кризисов представляют собой реальный шаг вперед, но они недостаточны и обставлены слишком большим количеством условий, чтобы быть по-настоящему эффективными. Но самое главное, разве целью международной финансовой системы не должно быть обеспечение всеобщего доступа к финансовым средствам, необходимым в целях развития? Но на деле все обстоит не так. Более того, макроэкономический мониторинг осуществляется асимметричным путем, а гипотезы, лежащие в его основе, не становятся предметом обсуждения и не соответствуют реалиям обстановки во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой, так что в случае кризиса именно слабейшие больше всего ощущают на себе его воздействие. Следовательно, дискуссию о реформировании международной финансовой архитектуры следует продолжить под новым углом зрения.

Контекст дискуссии о реформах

Растущая озабоченность состоянием международного финансового менеджмента

Политики и экономисты, в том числе Джон Мэйнард Кейнс, разработавшие и создавшие систему бреттон-вудских институтов в 1944 г., находились под сильным влиянием собственного анализа событий 1930-х гг., когда соперничество стран в мерах по девальвации национальных валют и политика валютного контроля привели к углублению спада и безработицы из-за сокращения обмена товарами. Кроме того, они стремились, чтобы Европа получила финансовые средства, необходимые для послевоенного восстановления. Был создан Международный валютный фонд (МВФ), призванный над-

Ив Бертело, бывший ответственный секретарь Экономической комиссии по Европе, бывший заместитель генерального секретаря ЮНКТАД, в настоящее время - соредактор проекта "Ориентированная в будущее интеллектуальная история Организации Объединенных Наций в мировой экономике: идеи и концепции развития в действии". Целью проекта является анализ эволюции и влияния идей ООН в экономической и социальный сферах. Ив Вертело - соавтор одного из 14 планируемых томов этого издания: "Точки зрения на развитие: взгляды региональных комиссий". E-mail: yberthelot@unog.ch.

стр. 193

зирать за валютной политикой стран-участниц, разрабатывать установочные принципы этой политики и на временной основе предоставлять необходимые ресурсы странам, испытывающим трудности с платежным балансом. Поистине революционная идея его создателей заключалась в следующем: раз вопрос об обменных курсах имеет международное значение, то и устанавливаться они должны под международным контролем и в рамках международных соглашений ¹ . Целью деятельности Международного банка реконструкции и развития (МБРР) было содействие в восстановлении экономики стран-участниц путем предоставления займов или гарантий займов, предназначенных, за некоторыми исключениями, для "конкретных проектов в целях реконструкции и развития" ² .

В то время, когда эти институты создавались, международные финансовые операции были тесно привязаны к обмену товарами и услугами, а движение капиталов было относительно небольшим. Однако с 1950-х гг. благодаря инвестициям, сопровождавшим экономическое восстановление Европы и появлению оффшорных денежных рынков, находившихся под менее жестким контролем, началось развитие международных рынков капитала. В результате основные валюты испытывали эпизодическое воздействие внезапного и краткосрочного перемещения капиталов, что в конечном итоге привело к отмене в 1971 г. фиксированных валютных курсов, установленных на Бреттон-Вудской конференции. С тех пор, при сохраняющемся внимании к текущему платежному балансу, главной заботой стал поиск средств управления, и, если удастся, контроля над результатами движения капиталов.

Эта озабоченность только усилилась после изменения процедур финансирования развития стран "третьего мира". Цели первого десятилетнего плана развития были связаны с передачей финансовых ресурсов развивающимся странам; в этот период государственное финансирование играло ведущую роль и, казалось бы, лучше всего соответствовало выполнению необходимых задач. Эти задачи предусматривали выделение странами- донорами 0,7% ВНП в виде государственной помощи на нужды развития, а взносы частного сектора должны были составить 0,3% ВНП. В 1970-х гг. ситуация изменилась - импульс этим изменениям дали промышленно развитые страны, стремившиеся к рециркуляции нефтедолларов, скопившихся в их банках после повышения цен на нефть, и поддержанию спроса на свои экспортные товары. Развивающиеся страны брали у частных банков займы и залезали в долги. В 1980-х гг. подобный метод финансирования внезапно сошел на нет из-за долгового кризиса - даже сегодня получаемые таким образом средства - с точки зрения процента от ВНП развивающихся стран - остаются в два с лишним раза ниже уровня 1970-х. Однако на смену этой модели пришли прямые инвестиции, портфельные инвестиции и облигации, постепенно занявшие преобладающее место в общих объемах частного финансирования. Потоки частного капитала, не относившиеся к категории прямых инвестиций, направлялись в страны со средним уровнем доходов и отличались крайней неустойчивостью. Эта неустойчивость привела к ряду кризисов национального масштаба, порой "инфекционным путем" превращавшихся в региональные, а то и общемировые. Что же касается прямых инвестиций, то их мало затронули финансовые кризисы последних 30 лет, однако, помимо зоны ОЭСР, они направлялись лишь в несколько стран, а в течение последнего десятилетия - преимущественно в Китай.

В завершение наших вступительных замечаний о росте финансирования развития за счет частного капитала, отметим, что либерализация потоков капитала в ряде развивающихся стран или стран с переходной экономикой позволяет их гражданам осуществлять прямые инвестиции или размещать капиталы за рубежом, а несколько сот банков из таких государств сегодня действуют в странах ОЭСР. Таким образом, становится очевидным, что глобализация финансовых рынков превратилась в реальность. А значит нынешняя дискуссия о предотвращении и обуздании кризисов, вызванных нестабильностью некоторых потоков, казалось бы, развивается в нужном русле и связана с проблемами, деист-

стр. 194

вительно вызывающими беспокойство как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах. Но это верно лишь отчасти: не следует забывать, что любая удовлетворительная международная финансовая система должна, помимо стабильности, обеспечивать всем странам доступ к необходимым финансовым ресурсам. Сейчас этого не происходит. Концентрация потоков частного капитала в ограниченном круге стран и снижение объемов государственной помощи на нужды развития лишают развивающиеся страны и страны со средним уровнем доходов необходимых ресурсов. Вытеснение беднейших стран на обочину движения частного капитала и упадок в сфере программ двусторонней помощи имеют с точки зрения реформирования международной финансовой системы не меньшее значение, чем неустойчивость и "инфекционное воздействие" потоков частных капиталов ³ .

Институты, отвечающие за международный финансовый менеджмент ⁴

В настоящее время не существует ни одного института, отвечающего за управление потоками капиталов в мировом масштабе. Однако имеется целый набор более или менее универсальных принципов, стандартов и правил, разработанных целым рядом региональных и общемировых организаций. Кратко остановимся на этих институтах и рекомендациях.

Как уже отмечалось, сферой ответственности МВФ и обязанностей его стран- участниц в соответствии с положениями Соглашения о создании Фонда являются текущие операции, а не движение капиталов. Однако в отношении последних в Статье 4 отмечается, что одна из важнейших задач международной валютной системы - способствовать подобным обменам между странами. Тем не менее, Статья 6 позволяет контролировать движение капиталов лишь при условии, что это не наносит ущерба платежам, связанным с текущими операциями. Всемирный банк, в свою очередь, оказывает странам помощь, в рамках программ структурной перестройки экономики, в реформировании их финансового сектора и укреплении системы регулирования и надзора. Кроме того, в соответствии с Марракешским соглашением, определенная ответственность в области либерализации потоков капитала возложена на ВТО. Эта организация должна также способствовать ускорению международной финансовой интеграции. На деле пункты соглашения, относящиеся к сфере услуг, в том числе финансовых или связанных с инвестициями в области торговли, должны облегчить доступ на рынки финансовых услуг и способствовать созданию филиалов финансовых корпораций в развивающихся странах.

Наряду с глобальными институтами, наделенными лишь частичной ответственностью, существуют и региональные структуры, чьи обязанности значительно шире. Наиболее известными из них являются ОЭСР, Европейская комиссия и Банк международных расчетов (БМР). Стоит отметить, что ОЭСР и Комиссия, давая рекомендации и принимая меры по обеспечению свободного движения капиталов, имеют и полномочия накладывать на него ограничения при возникновении серьезных проблем в области платежного баланса. Эти ограничения в первую очередь касаются краткосрочных перемещений капитала, или тех, которые рассматриваются как особенно спекулятивные. Естественно, когда речь идет о странах зоны евро, ограничения касаются только сделок с третьими странами.

Банк международных расчетов (БМР) был образован в 1930 г. Первоначально он объединял только западноевропейские страны, но в 1996 г. принял в качестве новых членов центральные банки Бразилии, Китая, Гонконга, Индии, Кореи, Мексики, Российской Федерации, Саудовской Аравии и Сингапура. Это приводит к усилению глобального влияния правил, которые БМР помогает разрабатывать, особенно в связи с тем, что в его деятельности участвует и Федеральный резервный банк США, хотя он и не является держателем акций. Задачей БМР является "развивать сотрудничество центральных банков и обеспечивать дополнительные возможности для международных финансовых опе-

стр. 195

раций" ⁵ . Он оказывает техническую поддержку ряду организаций, отвечающих за снижение и обуздание рисков, связанных с международными финансовыми операциями, - Базельскому комитету банковского надзора и Комитету по делам глобальной финансовой системы. Базельский комитет сотрудничает с IOSCO (Международной организацией Комиссией по ценным бумагам) в установлении стандартов международных операций с акциями и ценными бумагами, а также деятельности фирм, осуществляющих подобные сделки.

Роль, аналогичную Базельскому комитету, играют и несколько региональных организаций. Совещание руководителей Центральных банков стран Восточно-азиатского и Тихоокеанского регионов уполномочено предоставлять платежные средства государствам, чья национальная валюта подвергается чрезмерному давлению, как это было сделано в отношении стран, входящих в состав "змеи" Европейского Сообщества перед введением евро. Они автоматически получили помощь для поддержания валютного курса в пределах согласованных рамок и избежания валютных спекуляций.

Реформа этого сложного и раздробленного целого является предметом значительных дискуссий и споров. Однако, обгоняя все философские разногласия относительно роли рынка и целесообразности стандартов и контроля, распространение новых технологий в сфере платежей и расчетов по международным сделкам скорее всего приведет к тому, что с таким трудом согласованные механизмы и институты очень быстро устареют или утратят действенность. Более того, существует опасение, что из-за специфики обстановки в отдельных странах и регионах и их разной "весовой категории" на международной арене любой глобальный механизм окажется слишком громоздким или будет неспособен учитывать интересы слабейших государств.

стр. 196

Это веский аргумент в пользу создания региональных структур и придания глобальному регулирующему механизму чисто координационных функций.

Уроки кризисов

После отмены системы фиксированных обменных курсов финансовые кризисы затронули как промышленно развитые, так и развивающиеся страны - валютные кризисы европейской валютной системы, биржевой кризис 1987 г., финансовая нестабильность в Японии в 1990-е гг., долговой кризис стран со средними доходами в 1980-х гг., непомерная задолженность стран с низкими доходами, сохраняющаяся и сегодня, а также разразившиеся в последние годы мексиканский кризис 1994 - 1995 гг., азиатский кризис 1997 г. и российский кризис 1998 г. Последние три эпизода, из-за своей масштабности и воздействия на всю систему в целом, оказали стимулирующее воздействие на дискуссию о реформе международного финансового механизма.

Эти кризисы в основном происходили вслед за либерализацией финансового сектора и начинались с ускоренного притока капиталов, за которым следовал столь же моментальный отток, связанный с тем, что инвесторы и кредиторы в своих решениях основываются на объективных данных, например дифференциалах процентных ставок, или информации более субъективного характера относительно стабильности в стране и перспектив прироста капитала, и зачастую внезапно пересматривают свое мнение о конкретной стране из-за перемен в ее внутренней политике или международной обстановке. Например, принятое в 1979 г. решение стран "большой семерки" отдать приоритет борьбе с инфляцией привело к росту процентных ставок и создало невыносимую ситуацию для стран-должников. Займы иссякли, экспортные рынки сократились, в результате чего кредитные инвестиции стали невыгодным делом, а долговое бремя - непосильным. В ходе азиатского кризиса воздействие внезапного прекращения займов и оттока краткосрочного капитала усугубилось "стадным" поведением заимодавцев, не делавших различие между ненадежными и хорошо управляемыми корпорациями, и распространивших страхи, возникшие из-за ситуации в Таиланде, на всю Юго-Восточную Азию. Их решения основывались на слухах, борьба с которыми затруднялась скудостью информации и неудовлетворительностью национальных механизмов мониторинга. Меры по ужесточению экономии, введенные МВФ для обуздания паники, чуть было не привели к превращению кризиса ликвидности в кризис платежеспособности и вызвали серьезный спад. Причиной российского кризиса, в свою очередь, стала привязка рубля к доллару и финансирование бюджетного дефицита путем привлечения краткосрочных капиталов за счет необычайно высоких процентных ставок. Прискорбно, что подобный метод финансирования поощрялся МВФ.

Тот факт, что делать общие выводы о воздействии макроэкономических условий на возникновение кризиса чрезвычайно трудно, приобретает особое значение, когда речь идет о мониторинге и предотвращении новых кризисов. Так, кризисы на формирующихся рынках происходили не только в условиях непомерного дефицита текущих платежей (Мексика и Таиланд), но и тогда, когда этот дефицит был сравнительно невелик (Индонезия и Россия). Привязка к доллару национальных валют Мексики, России и Бразилии в целях борьбы с инфляцией приводила к тому, что в момент кризиса их курс был завышен, но в большинстве азиатских стран этого не происходило. Кризисы в России и Бразилии были связаны с серьезным бюджетным дефицитом, но в Азии ситуация была иной. В Бразилии и России основная задолженность приходилась на государственный сектор, а в Азии - на частный ⁶ . Из этих примеров действительно непросто сделать какие-то общие выводы.

В результате кризисов возникли новые идеи, были начаты реформы и принят ряд решений. Важнейшим из этих решений было введение в 1988 г. совместных рефляционных мер по инициативе Соединенных Штатов. Оно сыграло решающую роль в предотвращении развития событий по дефляционной спирали и в стабилизации финансовых рынков. Остается наде-

стр. 197

яться, что этот прецедент не будет забыт. Еще одно существенное решение - об открытии новых кредитных линий в рамках МВФ и наращивании его финансовых ресурсов - позволит фонду быстро вмешиваться в ситуацию и получить необходимые средства для борьбы с кризисами. Третьим важным решением стало улучшение условий осуществления Инициативы по бедным странам с высокой задолженностью (БСВЗ). Осознание, что меры по ограничению задолженности развивающихся стран, делающие возможным ее обслуживание, вполне осуществимы, а также идеи о том, что регулирование статей платежного баланса, не связанных с текущими платежами, позволяет выиграть время для макроэкономической коррекции, знаменуют собой благоприятные перемены в образе мышления. В результате либерализация баланса движения капиталов в развивающихся странах уже не является такой же срочной задачей, как это было всего два года назад; в любом случае, осуществлять ее следует с осторожностью, в подходящем темпе и с учетом специфики каждого конкретного случая. В случае признания необходимости компромисса между либерализацией потоков капитала и ростом в странах с формирующимся рынком появляется столь нужное пространство для маневра. Из-за неустойчивости краткосрочных капиталов дисциплина, связанная с такой либерализацией, на деле превращается в препятствие росту и повышает цену необходимых мер по реструктуризации. Важно и признание того факта, что не существует валютного режима, пригодного для всех стран и в любых обстоятельствах, и что "в условиях высокой мобильности капиталов ни один курсовой режим не гарантирует установления стабильного и конкурентоспособного курса" ⁷ . Что же касается реформ, то кризисы придали новый импульс предпринимаемым ныне усилиям по разработке минимальных стандартов ответственного регулирования и надзора.

Однако есть сферы, относительно которых из этих кризисов не были извлечены уроки, и случаи, когда приверженность сомнительным методам только укрепилась. Так, МВФ еще более расширил сферу применения обусловленности - на этом аспекте мы подробнее остановимся ниже. Хотя причины кризисов зачастую следует искать в изменении политики стран "большой семерки" или действиях их финансовых институтов, например трастовых компаний или страховых фондов, вопрос о создании механизмов, гарантирующих последовательность макроэкономической политики этих стран и руководство международной деятельностью некоторых фондов, так и не стал предметом систематического анализа. Наконец, "предложение японцев о создании Азиатского валютного фонда встретилось с мощным необоснованным противодействием, и в результате было быстро снято" ⁸ . Да и в целом, роль региональных институтов в реформировании международной архитектуры не значится среди вопросов на повестке дня. В круг этих вопросов, однако, входит финансирование развития, которое после ряда проволочек, сохраняющихся до сих пор, поскольку дата еще не установлена, названо в качестве темы для "встречи" в рамках ООН, намеченной, вероятно, на первую половину 2002 г. ("Встречи" приходят на смену большим конференциям - последние уже вышли из моды).

Ниже мы обсудим те реформы, которые осуществляются сегодня, а затем вопрос о том, какие меры было бы желательно принять, если мы хотим, чтобы международная финансовая система была в состоянии предотвращать кризисы или эффективно бороться с ними, и одновременно финансировать рост во всех странах, в том числе беднейших.

Предотвращение и урегулирование кризисов

Уроки кризисов указывают на три взаимосвязанных направления деятельности: совершенствование институциональных и регулирующих систем, в рамках которых действуют финансовые рынки; выработку последовательной макроэкономической политики на мировом уровне; обеспечение доступа, в случае необходимости, к финансовым средствам для укрепления валют, оказавшихся под угрозой и предотвращения разрастания кризисов.

стр. 198

Совершенствование институциональных и регулирующих систем

После мексиканского кризиса МВФ установил стандарт распространения специальных данных, своего рода перечень экономической и финансовой информации, которую страны обязаны публиковать. После азиатского кризиса количество подлежащих обнародованию данных было увеличено. В 1999 г. Временный комитет МВФ одобрил "кодекс правильного поведения" в обеспечении прозрачности, призванного укрепить публичную отчетность и "принципиальность" институтов, отвечающих за монетарную политику.

По общему мнению, эти усилия являются делом стоящим, а определенная степень гармонизации в распространяемой информации желательна в принципе. Но опять же предоставляемую общественности информацию необходимо правильно интерпретировать и использовать. Например, данные, опубликованные Комиссией по международной валютной системе, четко указывали на чрезмерный рост краткосрочного заимствования в некоторых азиатских странах, но операторы на рынке не приняли их во внимание. Не было недостатка и в предостережениях относительно кризиса в России. Однако соблазн быстрых и высоких прибылей был слишком велик, и выделение займов не было приостановлено. Вообще, информация, призванная развеять ложные слухи, способствовать принятию обоснованных решений и побудить операторов к постепенному снижению рисков, можно сказать, поначалу не вызывает никакой реакции, а затем, когда ситуация по-настоящему обостряется, лишь усиливает панику. Более того, всегда ли информация способствует стабильности? По признанию самого Базельского комитета, информацию, например данные, собранные при надзоре за финансовыми органами, иногда лучше не разглашать, поскольку это может подорвать уверенность, затруднять надзор, а в конечном итоге привести к росту неустойчивости ⁹ . Комитет признает и то, что либерализация движения капиталов позволяет финансовым корпорациям очень быстро изменять свой баланс в конкретной стране, а значит, предоставляемая ими информация вполне возможно, не обладает особой ценностью с точки зрения снижения рисков. Наконец, не следует ожидать, что публикация данных может сыграть большую роль в стабилизации рынков.

Неуверенность относительно ценности и влияния информации только усиливает необходимость укрепления финансового регулирования, механизмов надзора и сотрудничества между надзирающими органами. Базельский комитет исследовал вопросы о кредитных рисках (риске дефолта со стороны должника) и рыночных рисках в результате изменений в стоимости активов и выработал соответствующие соглашения от 1988 и 1996 гг., После кризисов внимание уделялось вопросу об уровне резервов, которыми должны обладать банки для соответствия этим рискам и условиях, которым они обязаны подчиняться: резервы капитала, возможно, будут увеличены и поставлены под надзор; кроме того, банкам предложат периодически предоставлять надежную информацию.

Поскольку банковские операции все больше приобретают международный характер, растет и популярность идеи, что надзор также должен осуществляться на международном уровне. Самым амбициозным из обсуждаемых предложений является создание Всемирного финансового управления (ВФУ). Однако против этого существует и немало возражений. Вряд ли ВФУ сможет лучше, чем МВФ, примирить между собой разные системы регулирования и правовые концепции, существующие на национальном и региональном уровне, и тем самым привести их к общему знаменателю. Кроме того, вряд ли удастся избежать конфликтов нового органа с МВФ по поводу полномочий и сфер компетенции. А значит, предпочтительным вариантом, скорее всего, следует считать укрепление сотрудничества между существующими национальными и региональными надзорными органами, а не создание новой структуры.

Ограниченная, а порой и негативная роль информации и прозрачности с точки зрения предотвращения кризисов, свойст-

стр. 199

венна и правилам ответственного управления, ведь они стремительно устаревают благодаря появлению новых технологий и изменению стоимости активов вместе с экономическими условиями. Ограниченное значение информации, прозрачности и правил ответственного управления придает еще большее значение глобальному надзору за политикой отдельных стран. Надзор со стороны МВФ носит лишь частичный характер, поскольку при его осуществлении не учитывается широкая автономия потоков частного капитала, а основное внимание уделяется развивающимся странам и странам с переходной экономикой, в то время как глобальное значение имеет как раз экономическая и монетарная политика стран "большой семерки".

Последовательность макроэкономической политики отдельных стран в мировом масштабе

За годы существования МВФ сфера его компетенции расширилась, включая теперь "любую политику, оказывающую воздействие на торговлю, движение капиталов, внешнюю адаптацию и эффективное функционирование международной валютной системы" ¹⁰ . Большое количество условий, предъявляемых развивающимся странам и странам с переходной экономикой, указывает на чрезвычайную широту концепции МВФ относительно сферы экономической политики, подлежащей его надзору. Однако признавая реальную взаимозависимость между странами, Фонд не выработал способов удовлетворения жалоб стран, пострадавших от монетарной или курсовой политики другой страны, подобно тому, как это сделал ВТО в сфере торговли. Это, несомненно, связано с тем, что именно странам, контролирующим МВФ, и будут в первую очередь адресованы такие претензии из-за влияния проводимой ими политики на весь остальной мир.

Уже в 1980-х гг., в связи с долговым кризисом, ЮНКТАД указывала, что нельзя сосредоточивать внимание лишь на странах с бюджетным дефицитом, ведь их дефицит сопровождается профицитом в других странах, профицитом, причиной которого возможно является осуществление национальной экономической политики без оглядки на ее воздействие на общемировое равновесие. Аналогичным образом, при всем внимании к кризисным ситуациям, мы не должны забывать, что не менее жесткий надзор следует осуществлять и в периоды быстрого роста, поскольку именно тогда операторы идут на неоправданный риск, а государства принимают меры, способные вызвать кризис.

Учитывая это, Временный комитет в апреле 1998 г., после азиатского кризиса, действительно признал, что Фонд должен усилить надзор за потоками капиталов. Однако из-за глубоко укоренившейся веры сотрудников Фонда и членов его Административного совета в преимущества финансовой либерализации и непогрешимость рыночных сил, а также из-за трудностей с выделением факторов, способных вызывать финансовые кризисы, более удачным решением, несомненно, является предоставить возможность контроля за краткосрочными перемещениями капитала и другими спекулятивными операциями самим странам-реципиентам. Как уже указывалось, это не будет нарушением положений Статьи 4 соглашений о создании ОЭСР или Европейской комиссии.

Эффективность осуществляемого фондом наблюдения зависит от его прозрачности или обоснованности философии, в соответствии с которой он действует и принимает решения. В вопросе прозрачности возникают те же трудности, которые мы отмечали в связи с деятельностью надзорных органов: правительства, возможно, не захотят предоставлять "чувствительную" информацию, способную затруднить проведение реформ, или даже ослабить уверенность на рынках. Подобные возражения легко понять, ведь мнения фонда о желательном курсе экономической политики отдельных стран не всегда были обоснованными. Чтобы сделать политику фонда предметом открытого публичного обсуждения, некоторые, например Джефри Сакс, предлагают создать при ООН Комиссию по внешней оценке деятельности МВФ. Эта идея заслуживает внимания, хо-

стр. 200

тя шансы на ее осуществление в настоящий момент весьма невелики. Многие предлагают сделать и следующий шаг -перераспределить права голоса в фонде, придав им больше демократизма, чтобы он мог более объективно выполнять свои надзорные функции.

Финансовые инструменты предотвращения и обуздания кризисов

Как уже указывалось, курсовая политика сама по себе не может гарантировать стабильность и конкурентоспособность валютных курсов в условиях значительной мобильности капиталов. Кроме того, опыт показал, что в случае кризиса решение страны о повышении процентных ставок и принятие мер финансовой экономии чаще всего воспринималось как признак слабости и скорее усугубляло, чем предотвращало панику. По общему мнению, накопление валютных резервов сверх обычного объема, эквивалентного стоимости импорта за три месяца, является делом дорогостоящим, и без сомнений, не способно предотвратить спекуляцию. В связи с необходимостью иметь достаточные финансовые ресурсы для предотвращения кризисов, если возможно, или в любом случае, обуздания их, не допустив разрастания кризисных явлений, в центре дискуссии оказался вопрос о том, способен ли МВФ играть роль международного кредитора "на крайний случай", подобно центральным банкам на национальном уровне, или для этой цели следует найти иные, более приемлемые решения.

С этой точки зрения главные уроки недавних кризисов состоят в следующем: 1) необходимо создание государственных чрезвычайных фондов крупного масштаба, даже если можно надеяться, что они не будут полностью израсходованы в случае восстановления уверенности на рынках; 2) эти фонды должны использоваться до, а не после того, как объем валютных резервов затронутой кризисом страны опустится до критического уровня; 3) во избежание "инфекционного" воздействия другим странам региона, к которому относится пораженное кризисом государство, должны быть предоставлены дополнительные финансовые средства, даже если в их экономике не наблюдается крупного дисбаланса. Две последние меры идут вразрез с традиционным подходом фонда - вмешиваться лишь для корректировки уже проявившегося дефицита платежного баланса. Однако в последние годы были приняты позитивные меры в виде создания Системы дополнительных резервов (СДР) для финансирования платежных затруднений чрезвычайного характера в период кризисов и Дополнительной кредитной линии (ДКЛ) для предоставления финансовой помощи странам, которым угрожает "инфекция". Однако условия получения такой помощи отличаются особой жесткостью.

Главными проблемами теперь становятся эффективность мер, принимаемых для прекращения кризиса и его переноса от одной страны к другой, а также тот факт, что подобные меры поощряют кредиторов на ненужные риски, ведь они знают, что в любом случае получат компенсацию.

Первая проблема касается имеющихся в наличии сумм, условий доступа к кредитам и их предоставления. Что касается первого вопроса, то по существующим правилам, объемы финансирования на двусторонней основе и помощи со стороны МВФ в случае кризиса остаются ограниченными. Это имеет решающее значение, ведь уверенность на рынках не восстановится быстро, если операторы считают, что МВФ и отдельные страны-доноры не могут или не хотят предоставить необходимое финансирование. Потому-то Мишель Камдессю и выступил с предложением о предоставлении Фонду дополнительных полномочий по расходованию средств в периоды финансовой напряженности, пусть даже их действие немедленно прекратится после возвращения ситуации в нормальное русло. Другим решением было бы предоставление МВФ права сбора необходимых средств на рынке.

Новая тенденция в деятельности МВФ, проявившаяся в создании таких механизмов как СДР и ДКЛ, заключается в сочетании ограниченного финансирования, по умеренным ставкам и на определенных ус-

стр. 201

ловиях, с чрезвычайными кредитами, под более высокий процент и на менее длительный срок. Подобная практика не соответствует категории финансирования "на крайний случай", которое, как правило, предоставляется на короткий срок и под "карательный" процент, но в неограниченном объеме и без всяких условий. Аналогичным образом для большей эффективности кредиты во избежание "инфекции" должны автоматически выделяться всем странам, отвечающим предварительным критериям без применения обычной обусловленности. На деле же доступ к ДКЛ не является автоматическим, а требует переговоров до того, как этот вопрос выносится на рассмотрение Совета. Однако предварительное обнародование списка стран, соответствующих критериям доступа к кредитам, фактически превратило бы МВФ в своего рода "рейтинговое агентство", а это нежелательно из-за возможности дестабилизирующего воздействия на экономику тех стран, что не прошли отбор.

Второй вопрос возник в связи с прогрессирующим развитием азиатского кризиса. Когда он разразился из-за возникшей у инвесторов обеспокоенности, обесценивание валют не носило долгосрочного характера благодаря займам, мобилизованным МВФ, и инвесторы воспользовались этой ситуацией для изъятия своих вложений с минимальными валютными потерями. По мере продолжения спада и обесценивания активов их выкуп по низкой цене стал прибыльным бизнесом. Здесь на международном уровне возникает та же дилемма, с которой сталкиваются центральные банки, не желающие разорения какого-либо частного банка, занимавшегося слишком рискованными операциями, из опасения спровоцировать кризис ликвидности. Единственным способом сокращения рисков без применения санкций является повышение эффективности механизмов мониторинга и надзора. Этот вопрос мы уже рассмотрели и убедились, какие ограничения здесь существуют.

Данный анализ показывает, насколько трудно найти баланс между стремлением избежать разрастания кризисов и серьезного спада с одной стороны, и положением, когда безумные риски проходят безнаказанно, а бедные становятся еще беднее -с другой. Выход, возможно, заключается в сочетании немедленного предоставления существенной финансовой помощи, отказе от предварительного "отбора" стран, но с применением ускоренной процедуры их обследования в периоды "высокой инфекционности", сокращения количества предварительных условий, особенно в отношении "максимально жестких" кредитов, и укрепления механизмов мониторинга и надзора.

Ресурсы на нужды развития

Дискуссия о реформировании международной финансовой архитектуры пока не затрагивает вопроса о переменах, необходимых для представления всем странам, в том числе беднейшим, финансирования на нужды развития. Об этом мы уже упоминали в связи с "встречей" для обсуждения финансирования развития, которую ООН собирается провести в 2002 г. Еще до этого, в 2001 г., в Брюсселе будет проведена третья конференция по проблемам наименее развитых стран (НРС). На ней также состоятся дебаты между странами- донорами с их поговоркой "Бог помогает тем, кто помогает себе сам", и НРС, которым хотелось бы переиначить эту поговорку в обратном порядке, или, по крайней мере, получить предварительные гарантии получения государственных средств, позволяющих им планировать свои действия и привлекать партнеров из частного сектора.

Список тем для конференция 2002 г. пока не разработан окончательно. Однако широкий спектр проблем будет обсуждаться уже на предварительных региональных встречах. Например, повестка дня встречи, организуемой Экономической комиссией ООН по Европе, выглядит следующим образом: финансовые потребности стран с переходной экономикой; мобилизация национальных ресурсов и их использование для продуктивных инвестиций; роль государственной помощи в создании условий для устойчивого развития; значение иностранных инвестиций и частного международного финансирования; региональная точка зрения на реформиро-

стр. 202

вание международной финансовой архитектуры, включая вопрос об упорядоченном управлении задолженностью. Так что есть надежда, что Брюссельская конференция и "встреча" 2001 г. помогут восстановить равновесие в дискуссии о международных финансовых структурах, привнеся в нее тематику, связанную с финансированием развития. Здесь же я ограничусь несколькими замечаниями о финансировании и управлении задолженностью.

Формы помощи, займов, гарантий и ответственность реципиентов

Стандартным примером успешной программы помощи до сих пор остается план Маршалла. И вполне заслуженно. Хотя решающее значение здесь имели не объемы помощи в процентах от ВНП Соединенных Штатов, а ответственность реципиентов за расходование полученных средств на проекты по собственному выбору и поощрение внутрирегиональной кооперации. В отличие от этой модели, большое количество условий, которыми обставлена помощь, предоставляемая бреттон-вудскими институтами, чья сфера действия постоянно расширялась, коммерческие интересы доноров, "изменчивая мода" в области приоритетов развития и неуверенность в способности реципиентов должным образом воспользоваться оказанной помощью привели к финансированию навязываемых, а не желательных для самих реципиентов операций.

И все же существует много аргументов в пользу помощи без принуждения и ограничения предварительных условий. Было бы разумным, если, в соответствии с одной ооновской формулировкой, стратегия экономического и социального развития "по самой своей природе определялась законными национальными властями на основе широкого общественного согласия" ¹¹ . Что же касается традиционных условий, то их предъявление оправдано, если заем предназначен для корректировки ошибочной макроэкономической политики, проводившейся в данной стране, но отнюдь не в случаях компенсации ущерба, причиненного изменениями в международной обстановке, причинами которых зачастую являются решения стран "большой семерки". Обусловленность займов для поддержки реформ была бы более приемлема, если бы она являлась результатом консенсуса относительно оптимального метода управления экономикой. Однако существует целый ряд эффективных моделей управления экономикой: европейская "смешанная экономика" уже выдержала как минимум тридцатилетнюю проверку временем, да и либерально-капиталистическая модель имеет множество разновидностей. Так что ни о каком консенсусе и речи быть не может, ведь экономические условия чрезвычайно варьируются в зависимости от конкретной страны или периода времени. Завершить свои замечания об условиях предоставления помощи я хотел бы упоминанием о докладе Всемирного банка, где утверждалось, что успешное или неудачное применение займов на нужды структурной перестройки совершенно не зависело от условий, на которых они предоставлялись. Жозе Окампо, сославшись на этот доклад, выражает вполне обоснованное удивление, почему после таких выводов Банк по-прежнему считает обусловленность полезной и продолжает ее применять. Жажда власти, проявившаяся в этой позиции Всемирного банка, производит особенно шокирующее впечатление потому, что эта власть не связана с какой-либо ответственностью: если навязанная конкретной стране политика терпит крах, то все последствия этого ощущает она сама.

Вышеприведенные аргументы, а также уроки недавних кризисов, превращают переосмысление принципа обусловленности в одну из важных тем в рамках любой дискуссии о реформах международной финансовой архитектуры. Аналогичным образом, концентрация прямых инвестиций в нескольких странах и трудности, с которыми сталкивается большинство государств со средними доходами при привлечении частного капитала на долгосрочной и стабильной основе, ставят вопрос об анализе и принятии решений относительно объемов и значения многосторонних

стр. 203

кредитов для таких стран. Предоставление подобных кредитов в принципе служит четырем целям. Во-первых, это финансирование проектов, связанных с инфраструктурой и развитием. Ответственность за это возложена на Всемирный банк и региональные банки развития. Второй целью является компенсация нехватки долгосрочных частных кредитов. Отсутствие энтузиазма у частных кредиторов, преувеличивающих рискованность подобных займов, проявляется в навязывании этим странам высоких процентов и коротких сроков возврата. Роль государств-кредиторов в рамках двусторонних программ состоит в том, чтобы осуществлять инвестиции в страны со средними доходами, придавая тем самым больше уверенности частным кредиторам. Третья цель - выравнивание колебаний рынков частного капитала методами контрциклических действий. Эта роль должна отводиться международным банкам и двусторонним государственным займам при условии, что они обладают возможностями повлиять на ситуацию и способны делать это, не испытывая предубеждения к займам, направляемым в бедные страны. Четвертая и последняя цель - поощрять прямые инвестиции за счет совместного финансирования или предоставления гарантий частным операторам.

Государственная поддержка развития в виде дотаций должна предоставляться лишь странам с низкими доходами. На Брюссельской конференции по НРС станет очевидно, что они получают чуть возрастающий процент от суммы, которая сама постоянно сокращается. Все, конечно, согласятся, что помощь надо увеличить. Однако следует опасаться, что никаких твердых обязательств выработано не будет, а ресурсы для ускоренного освобождения этих стран от долгового бремени - что само по себе крайне необходимо - будут взяты из тех же бюджетов, а значит приведут к сокращению предоставляемой им помощи. Хотя шансы на принятие странами-донорами серьезного обязательства выделять на эти цели 0,7% ВНП невелики, следует, но крайней мере, попытаться добиться от них твердых обязательств в отношении наименее развитых стран.

Управление задолженностью

С середины 1980-х гг. ЮНКТАД привлекает всеобщее внимание к вопросу о том, что чрезмерные расходы на обслуживание государственного долга являются препятствием для развития, и предлагает способы его решения, адаптированные к разным категориям задолженности и стран-должников. Отмечается, хотя всегда и с опозданием, что принятые меры неизменно носили слишком ограничительный характер и сводились на нет принципом обусловленности, существенно снижавшим их эффективность. Дискуссия о реформировании международной финансовой архитектуры дает нам еще одну возможность разработать стабильные и эффективные механизмы решения этой постоянно возникающей проблемы. Еще в 1986 г. ЮНКТАД предлагала принять положения Главы 2 американского Кодекса о банкротстве в качестве основы для создания международного механизма, предоставляющего странам- должникам передышку и занимающегося реорганизацией их задолженности, не лишая их при этом возможности получать новые кредиты. Разумеется, подобный механизм должен иметь всемирный масштаб во избежание любой дискриминации тех, кто вынужден прибегать к его помощи или дифференцированного отношения к кредиторам. Правительства большинства стран мира признают преимущества такого подхода, но никаких практических действий в этом направлении не предпринимается из-за давления со стороны частных кредиторов, выступающих против создания любого принудительного механизма. Так что каждый случай рассматривается в индивидуальном порядке, а результаты этого рассмотрения предугадать невозможно.

Первым компонентом предлагаемого механизма является приостановка обслуживания долга. Подобное решение может быть принято квалифицированным международным органом или, что еще лучше, самой страной, при условии, что она выносит это решение на утверждение независимой международной группой экспертов,

стр. 204

действующей в соответствии с заранее утвержденными правилами. Вероятность злоупотреблений снижается и тем, то их последствия для репутации данной страны и ее перспектив с точки зрения дальнейшего заимствования будут катастрофическими.

Вторым компонентом механизма является ускоренная процедура переговоров по реорганизации задолженности. В настоящее время эти переговоры порой занимают долгое время, что приводит к затягиванию принятия решений и оказывает негативное воздействие на экономику страны-должника. Предполагается ограничить переговоры коротким фиксированным сроком; если же соглашения достичь не удается, то условия пересмотра сроков выплаты определяются вышеупомянутым международным органом или группой экспертов.

Третий компонент заключается в том, чтобы дать возможность стране- должнику получать новые займы для финансирования экономики в период приостановки обслуживания долга и возвращения ситуации в нормальное русло, а также финансирования выплат после реорганизации задолженности. Для поощрения кредиторов предлагается придать приоритетный характер выплате новых займов, предоставленных для этой цели.

Выводы

Мы, несомненно, вызовем разочарование у читателя, если не упомянем о "налоге Тобина". Действительно, этот налог предназначен для повышения стабильности краткосрочных перемещений капиталов и денежных рынков, отсутствие которой преподносится как один из главных факторов нарушения равновесия и истощения значительных ресурсов, которые можно было бы выделить на поддержку развития. В принципе подобный налог, несомненно, позволит получить желаемые ресурсы, но постоянная эволюция финансовых инструментов и методов операций на денежных рынках приведет к техническим трудностям при определении налогооблагаемой базы и сборе самого налога, тем самым снижая его воздействие с точки зрения стабильности рынков.

Те же соображения, связанные с постоянным развитием финансовых инструментов, заставляют усомниться в том, что совершенствование информации и надзора способно серьезно снизить риск возникновения кризиса, не говоря уже о вышеупомянутых негативных последствиях чрезмерной прозрачности. К этим возражениям можно добавить и аргумент о чрезвычайном разнообразии концепций, на основе которых множество органов, осуществляющих надзор, принимает свои решения. Высказанные соображения не означают, что нынешняя дискуссия вообще не имеет смысла. Наоборот, в ходе обсуждения четче вырисовываются разнообразные риски и возникает лучшее понимание механизмов развития и разрастания кризисов. Однако они позволяют сделать два тесно взаимосвязанных вывода. Первый из них заключается в том, что, при всей необходимости и желательности этой задачи, выработка набора правил в области информации и надзора во всемирном масштабе в данный момент находится за пределами возможного. Второй, связанный с первым, вывод, говорит о том, что достичь соглашения о всемирном надзорном органе будет трудно, а значит, предпочтительное решение, вероятно, состоит в укреплении сотрудничества между уже существующими организациями. А это придает особое значение региональному подходу.

Значение регионов становится очевидным и в вопросе о надзоре. Региональный уровень, в том смысле, который вкладывает в это понятие ООН, т.е. уровень континентов, несомненно, отлично подходит для осуществления макроэкономического надзора и быстрого предоставления необходимых ресурсов в момент кризиса. Более того, на региональном уровне возникает больше шансов, что интересы слабейших стран не будут забыты или оставлены без внимания. Преимущества регионального подхода имеют и экономическую основу, ведь в эпоху глобализации обмен товарами и услугами, как и прямые инвестиции, все больше осуществляется в региональном масштабе. Это всего лишь проявление того факта, что наиболее динамичный обмен происходит между близкими партнерами, находящимися на одном и том же техниче-

стр. 205

ском и организационном уровне. Так что предложения о создании Региональных валютных фондов и усилении роли региональных банков развития отнюдь не выглядят абсурдными.

Помимо прочего следует отметить, что существует уровень, где глобализация уже превратилась в реальность - уровень концепций и парадигм, характерных для правящих элит различных стран. Поэтому обязанность ООН, ученых и неправительственных организаций состоит в том, чтобы ставить эти идеи под сомнение, поколебать традиционные убеждения и продемонстрировать ценность альтернативных концепций, а также напомнить о моральных принципах, вроде солидарности с обездоленными. Тематику нынешних дебатов о реформировании международной финансовой архитектуры следует пересмотреть, включив в нее вопросы об экономической философии, определяющей деятельность бреттон-вудских институтов, о способах распространения международного надзора на страны "большой семерки", о финансировании развития и упорядоченном управлении задолженностью.

Примечания

¹ Gold J. Transformations of the International Monetary Fund // Columbia Journal of Transnational Law. 1981. P. 227.

² Соглашение о создании Международного банка реконструкции и развития, статья 3, раздел 4.

³ Жозе Антонио Окампо, ответственный секретарь Экономической комиссии ООН по странам Латинской Америки и Карибского бассейна, "Изменение повестки дня в сфере международных финансов" (неопубликованный документ).

⁴ В данном разделе дается сжатый обзор информации, представленной в Yilmaz Akyuz and Andrew Cornford, "Capital Flows to Developing Countries and the Reform of the International Financial System", UNCTAD Discussion Papers, No. 143, November 1999.

⁵ Статья З Устава Банка международных расчетов.

⁶ Akyuz and Cornford, ibid., p. 17.

⁷ Akyuz and Cornford, ibid., p. 7.

⁸ J. A. Ocampo, ibid., p. 1.

⁹ Базельский комитет - о финансовом надзоре. Цит. по Akyuz and Cornford, ibid., p. 23.

¹⁰ "Группа десяти", 1985 г. Цит. по Akyuz and Cornford, ibid., p. 31.

¹¹ Доклад рабочей группы ООН (1999), раздел 5. Цит. по J. A. Ocampo, ibid., p. 17.

Постоянный адрес данной публикации: