Автор: Ольга Сергеева

Почему Москва не спешит ратифицировать Договор к EЭX

Одной из важных тенденций последнего времени стала активизация попыток российского Министерства энергетики вернуть себе хотя бы часть утраченных в течение 90-х гг. полномочий. В частности, Игорь Юсуфов выступил за повышение роли министерства во внутренней энергетической политике путем передачи ему функций формирования и контроля исполнения топливно-энергетического баланса страны. Что касается внешней энергетической политики, то здесь важнейшей задачей Минэнерго на 2002 г. была названа подготовка доктрины внешнеэкономической деятельности в ТЭК, а также дальнейшее развитие энергодиалога между Россией и Европейским союзом.

Нужно признать, что на протяжении последних десяти лет государство играло достаточно пассивную роль в отстаивании на международной арене российских национальных интересов в области энергетики. В этот период основными субъектами "энергетической дипломатии" России оставались отечественные компании, которые практически без всякой поддержки со стороны официальных властей занимались расширением зоны российского влияния на энергетических рынках стран ближнего и дальнего зарубежья.

Сегодня эта ситуация пусть медленно, но начинает меняться. Назначен специальный представитель России по Каспию, регулярно проводятся встречи президента России с руководителями крупнейших нефтяных компаний, на которых, в частности, обсуждается зарубежная деятельность последних. Наконец, заявлено о необходимости формирования доктрины внешнеэкономической деятельности в ТЭК. Бесспорно, в подготовке этого документа должен быть задействован самый широкий круг отраслевых специалистов, которые смогут найти баланс между частными и государственными интересами в сфере внешней энергетической политики.

Не менее важно, чтобы подобная доктрина охватывала весь комплекс вопросов, связанных с деятельностью России и представляющих ее субъектов бизнеса на международных энергетических рынках. Не исключено, что ее авторам впервые придется вырабатывать единую позицию правительства Российской Федерации по целому ряду проблем, в отношении которых между различными министерствами и ведомствами до сих пор существуют определенные разногласия. Одна из таких проблем - необходимость ратификации Договора к Энергетической хартии и сопутствующих ей документов.

Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) представляет собой документ, конкретизирующий положения принятой в 1991 г. Европейской энергетической хартии (ЕЭХ). В отличие от последней, он имеет юридическую силу и является обязательным для исполнения всеми подписавшими его сторонами. Появление этих документов - ЕЭХ и ДЭХ - результат первой в мировой практике попытки выработать многосторонний международный договор, затрагивающий исключительно сферу энергетики.

Европейская энергетическая хартия представляет собой рамочный документ, закладывающий основы взаимодействия между странами-потребителями (прежде всего государствами ЕС) и странами-производителями (республиками бывшего СССР) энергетического сырья, а также транзитными государствами (странами Восточной Европы).

Инициатива разработки ЕЭХ принадлежала государствам, входящим в Европейский союз и являющимся крупными импортерами углеводородов. Основная функция ЕЭХ была сформулирована представителями ЕС следующим образом: "организация сотрудничества импортеров и экспортеров на основе взаимных интересов в области энергетики - интересов западных стран в обеспечении поставок энергии и интересов восточных стран в области привлечения прямых иностранных инвестиций".

Являясь прежде всего региональным соглашением, ЕЭХ тем не менее содержит потенциал для создания на ее основе своеобразной "энергетической ВТО". Именно поэтому в декабре 1991 г. в рамках Гаагской конференции по Энергетической хартии ЕЭХ подписали не только европейские государства и страны бывшего СССР, но и США, Канада, Япония и Австралия. На сегодняшний день к ЕЭХ присоединились 52 государства.

стр. 52

Страны, подписавшие Заключительный документ Гаагской конференции по Энергетической хартии 17 декабря 1991 г.

Цели Европейской энергетической хартии:

- повышение надежности энергоснабжения стран-нетто-потребителей энергоресурсов;

- сведение к минимуму риска загрязнения окружающей среды при производстве, преобразовании, транспортировке, распределении и использовании энергии;

- развитие эффективного энергетического рынка в Европе и улучшение функционирования глобального рынка;

- проведение рыночных преобразований в странах Восточной Европы и бывшего СССР с целью улучшения инвестиционного климата в их энергетическом секторе.

Стороны, подписавшие ЕЭХ, взяли на себя обязательства вступить в переговоры с целью выработки юридически обязательного Соглашения, конкретизирующего положения Хартии, а также Протоколов, посвященных ее отдельным аспектам.

На сегодняшний день в роли такого Соглашения выступает Договор к Энергетической хартии (1994 г.). Из планировавшихся к подписанию Протоколов выработан и открыт к подписанию только один - Протокол по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам (1994 г.). В настоящее время к подписанию готовится Протокол по транзиту.

ДЭХ подписало 51 государство (из стран, подписавших в 1991 г. ЕЭХ, отказались сделать это только США и Канада), 45 из которых уже ратифицировали Договор. Несмотря на то, что наша страна присоединилась к ДЭХ в 1994 г., внутри России до сих пор не выработана единая позиция по вопросу о том, необходимо ли его ратифицировать.

К сожалению, пока ни одно из положений ДЭХ не является полностью компромиссным с точки зрения европейских потребителей энергии, ее российских производителей, а также - что не менее важно - отечественных чиновников, заинтересованных в стабильном развитии внутреннего рынка энергоносителей. Наибольшее количество споров вызывают важнейшие статьи Договора, посвященные торговле и транзиту энергоносителей.

Положения относительно либерализации торговли энергетическими товарами в целом отвечают интересам российских производителей нефти, газа и электроэнергии. В Договоре указывается, что регулирование экспортно-импортных операций должно осуществляться преимущественно тарифными методами, при этом уровень пошлин для государств - участников ДЭХ должен быть ниже, чем для третьих стран.

Вместе с тем в случае ратификации Договора Россия будет ограничена в возможности вводить физические ограничения на экспорт нефти, а значит - потеряет один из мощнейших рычагов регулирования ситуации на внешнем и внутреннем рынках энергоносителей. Сегодня Министерство энергетики формально обязано предоставлять нефтяным компаниям экспортные квоты исходя из принципа равного доступа к магистральным трубопроводам пропорционально объемам добытого и сданного в систему Транснефти сырья. Однако в реальности государство активно манипулирует квотами, искусственно создавая преимущества для одних компаний и препятствия - для других.

Особенно наглядно это проявляется в условиях общего ограничения поставок нефтяного сырья за пределы таможенной территории РФ. В результате рынки отдельных стран оказываются монополизированными одной или несколькими нефтяными компаниями, что ведет к снижению качества импортируемых товаров и одновременному повышению цен на них. В основном эта проблема характерна для государств бывшего СССР и стран Восточной Европы, где позиции российских экспортеров достаточно прочны. Несмотря на то что изменение такого положения может негативно отразиться на текущих финансовых результатах отдельных компаний, в среднесрочной и долгосрочной перспективах оно способно дать импульс повышению эффективности экспортной политики последних.

В то же время либерализация торговли энергетическими материалами и продуктами может нести в себе потенциальную угрозу монопольному положению Газпрома как поставщика природного газа на европейский рынок. Уже сегодня российские нефтяные компании начинают активно развивать добычу голубого топлива внутри страны. Роснефть активизирует деятельность на шельфах Охотского моря и Северного Ледовитого океана ЛУКОЙЛ готовится к реализации масштабных проектов на северном Каспии и на Ямале, ЮКОС скупает газовые активы в Западной Сибири и осуществляет экспансию в сфере электроэнергетики.

Уже в 2002 г. на независимых производителей придется 40 млрд. м ³ из 601 млрд. м ³ (6,7%) общероссийской добычи природного газа. Через 15-20 лет их доля вырастет до 20%. В этой ситуации свободный доступ к экспортным мощностям станет одним из важнейших условий динамичного развития не входящих в структуру Газпрома производителей голубого топлива.

Настороженное отношение российского правительства к торговым положениям Договора к Энергетической

стр. 53

хартии также можно понять. На сегодняшний день ограничения на поставки нефти и нефтепродуктов на внешний рынок являются единственным механизмом регулирования топливного баланса страны. С тем, что этот механизм малоэффективен, согласны практически все отраслевые эксперты, однако никто пока не отважился проанализировать, существуют ли альтернативные методы борьбы с периодически возникающим дефицитом топлива внутри России.

Радикальное решение проблемы предлагают нефтяники, газовики и энергетики, которые утверждают, что лучший способ борьбы с дефицитом - это постепенное повышение внутренних цен на энергоносители до уровня мировых. Нельзя не признать, однако, что этот шаг может привести не только к серьезным социально-экономическим потрясениям, но и к резкому повышению уровня зависимости России от конъюнктуры на мировом рынке энергетического сырья. Кроме того, либерализация внутренних цен на углеводороды будет означать коренное изменение сложившейся структуры отечественной экономики.

Наконец, торговые положения ДЭХ не согласуются с политикой самого Европейского союза, в частности с директивами по газу и электроэнергетике, позволяющими Комиссии ЕС приостанавливать импорт энергоносителей из "третьих стран" в случае достижения им "уровня критической зависимости", составляющего 30% от общего объема поставок.

Еще более острые противоречия между участниками энергетического диалога Россия - ЕС вызывают статьи ДЭХ, посвященные транзиту энергоносителей. Договор устанавливает, что режим транзита товаров (правила доступа к трубопроводам, транспортные тарифы и др.) из одной страны - участницы ДЭХ в другую через территорию транзитного государства (тоже участника ДЭХ) должен быть не менее благоприятен, чем режим, предоставляемый товарам, произведенным в самом транзитном государстве или предназначенным для его нужд.

Россию, а также представляющие ее компании данное положение Договора затрагивает самым непосредственным образом, поскольку, во-первых, наша страна сама является транзитным государством, по территории которого осуществляется транспортировка в Европу углеводородного сырья из Каспийского региона, а во-вторых, российские нефть и газ, прежде чем попасть к конечному потребителю, пересекают в отдельных случаях более десятка государственных границ.

Страны, ратифицировавшие Договор к Энергетической хартии

В 2002 г. по территории России в западном направлении должно транспортироваться 38,5- -39,5 млн. т нефти из Азербайджана, Казахстана и Туркменистана и около 45 млрд. м ³ газа из Казахстана и Туркменистана. Основными транзитными артериями являются нефтепроводы КТК, Баку - Махачкала - Новороссийск, Атырау - Самара, а также газопровод Средняя Азия - Центр. Долгосрочный договор о транспортировке сырья заключен Россией лишь с Казахстаном. Прокачка туркменских углеводородов осуществляется на основе ежегодно обновляемых договоренностей, транзит азербайджанской нефти - на основе договора 1996 г., срок действия которого истекает в 2002 году.

Российские власти настаивают на том, что наша страна не должна присоединяться к ДЭХ до заключения долговременных соглашений об объемах и условиях транспортировки через ее территорию энергоносителей из прикаспийских стран. Такая позиция вполне понятна, поскольку либерализация условий транзита неизбежно вызовет рост внешней нагрузки на отечественную трубопроводную систему. Регулировать эту нагрузку и призваны долгосрочные соглашения.

Одно из наиболее спорных положений Договора - это требование уравнять условия транзита для отечественных и зарубежных производителей углеводородного сырья, если последние являются представителями государств - участников ДЭХ. Именно оно вызывало и вызывает крайне негативную реакцию со стороны Газпрома. По мнению представителей компании, снижение тарифов на транспортировку туркменского и казахстанского газа до уровня национальных сделает российское голубое топливо неконкурентоспособным на внешнем рынке.

Действительно, в обозримой перспективе все добываемое в Средней Азии голубое топливо будет попадать в Европу по российской трубопроводной системе. В настоящее время внутренний тариф на прокачку газа независимыми производителями составляет около 12 руб. за 1000 м ³ на 100 км (при поставке в Россию и Белоруссию). В то же время стоимость транзита туркменского газа по территории России достигает $1,1 за 1000 м ³ на 100 километров.

стр. 54

Однако есть основания полагать, что представители Газпрома лукавят, отождествляя введение единой тарифной ставки на транспортировку газа с ее понижением до уровня национальной. Гораздо более вероятно, что монополия будет добиваться увеличения внутреннего тарифа, ссылаясь на необходимость обеспечения равных условий транспортировки для отечественных и зарубежных производителей углеводородного сырья. Это, в свою очередь, приведет не только к снижению конкурентоспособности российского газа на внешнем рынке (о чем в первую очередь беспокоится Газпром), но и к замедлению роста российской экономики, которая в значительной мере субсидируется за счет низких внутренних цен на газ.

Не менее остро стоит проблема тарифов и в нефтяной отрасли. Сегодня внутренние тарифы на транспортировку нефти по системе Транснефть составляют порядка 8 руб./т на 100 км (при поставке на НПЗ России и государств - участников соглашений о Таможенном союзе), в то время как тариф на прокачку азербайджанского сырья по трубопроводу Баку - Новороссийск - $15,67 за тонну.

Другой аспект все той же транзитной проблемы - условия транспортировки российского сырья в Западную Европу через территории стран - участниц Договора к Энергетической хартии. Необходимо отметить, что в данном случае ДЭХ является важным механизмом защиты интересов России и представляющих ее компаний. В частности, принципиальное значение имеет обязательство стран-подписантов не препятствовать дополнительному использованию существующих или созданию новых мощностей по транзиту энергоресурсов. Как известно, сегодня российские компании вовлечены сразу в несколько масштабных проектов строительства трубопроводной инфраструктуры на территории стран Центральной и Восточной Европы. Прежде всего к ним относятся первая и вторая очереди газопровода "Ямал - Западная Европа", а также нефтепроводы "Бургас - Александруполис" и "Дружба - Адрия".

В то же время Договор к Энергетической хартии не содержит положений, которые могли бы решить еще одну, не менее важную проблему отечественных производителей энергетических материалов и продуктов - облегчить их доступ к конечному потребителю на территории Западной Европы. Ни для кого не секрет, что сегодня большая часть российских нефти и газа попадает на европейский рынок через компании-посредники. В частности, монополия на продажу российской нефти германским, польским и словацким НПЗ принадлежит трейдерам Sunimex, J&S и Apollo соответственно. Нефтяники пытаются найти выход из этой ситуации путем подписания долгосрочных соглашений или покупки акций европейских перерабатывающих предприятий, а также расширения собственной сбытовой сети на континенте. Однако отечественные компании практически не ощущают поддержки этих намерений на уровне официальных структур Европейского союза.

Для "Газпрома" единственно возможной тактикой избавления от посредников является создание совместных предприятий с европейскими газовыми и энергетическими компаниями, владеющими газораспределительными сетями на территории государств ЕС. На сегодняшний день крупнейшими европейскими партнерами российской компании являются германские концерны Ruhrgas, Wintershall, французская компания Gaz de France и итальянская ENI. Официальные представители ЕС выражают поддержку такому сотрудничеству, однако отсутствие закрепленных в законодательстве механизмов взаимодействия в данной сфере существенно затрудняет работу Газпрома.

Остальные статьи Договора к Энергетической хартии, касающиеся, в частности, защиты инвестиций и разрешения споров, являются гораздо более компромиссными с точки зрения интересов всех подписавших ДЭХ сторон. Тем не менее нельзя забывать, что отдельные инвестиционные положения Договора противоречат российскому законодательству, в частности Федеральному закону о Соглашениях о разделе продукции.

***

Все приведенные выше примеры, однако, ни в коем случае не означают, что Россия и в дальнейшем должна пассивно уклоняться от ратификации Договора к Энергетической хартии. Напротив, сегодня необходимо активизировать работу в данном направлении. Первоочередной задачей является выработка единой государственной программы подготовки к ратификации Договора, которая должна включать в себя как меры по либерализации внутреннего рынка энергоносителей, так и инициативы по внесению изменений и дополнений в отдельные положения ДЭХ путем участия в выработке соответствующих протоколов, в первую очередь - Протокола по транзиту.

Подводя итоги, необходимо еще раз подчеркнуть, что ЕЭХ и ДЭХ представляют собой документы, созданные в недрах ЕС и предназначенные в первую очередь для обеспечения наиболее благоприятного режима доступа государств Западной Европы к энергетическим ресурсам стран бывшего СССР как в плане их импорта, так и в плане разработки и последующей транспортировки добытого

стр. 55

сырья с Востока на Запад. Это, однако, не исключает, что ратификация ДЭХ может принести России отдельные экономические и политические выгоды.

Несмотря на то, что документы постулируют введение единого инвестиционно-торгового режима на территории стран-участниц, специфика экономического развития последних приведет к тому, что результаты ратификации ДЭХ разными странами будут далеко не равнозначны.

Наибольшие преимущества, безусловно, получат страны Западной Европы, которые рассматриваются в контексте данных документов как импортеры сырья и экспортеры капиталов/технологий. В результате отмены нетарифных барьеров и снижения тарифных ставок поток энергоресурсов с восточного направления усилится, а их стоимость - упадет. С другой стороны, будет облегчен ввоз в страны бывшего СССР оборудования, необходимого для осуществления инвестиционных проектов.

Не менее важные преимущества получат прикаспийские страны, рассматривающиеся в данном контексте как экспортеры энергоресурсов и импортеры капиталов/технологий. Наиболее острая проблема, стоящая перед ними - транспортировка своих энергоресурсов на капиталоемкие рынки - будет если не решена, то сдвинута с мертвой точки. Это значительно улучшит инвестиционный климат в регионе и привлечет сюда компании, которые ранее считали разведку и добычу сырья в Прикаспии недостаточно привлекательными в экономическом отношении.

Страны Восточной Европы, очевидно, столкнутся с определенными проблемами, связанными с невозможностью одностороннего регулирования транзитных тарифов. Тем не менее они получат определенные преимущества в плане гарантий бесперебойного транзитного потока и снабжения находящихся на их территории нефтеперерабатывающих мощностей.

Наиболее неоднозначное положение у России.

Преимущества, которые она получает при ратификации ДЭХ, включают:

- устранение большинства нетарифных и минимизация тарифных препятствий для экспорта российских энергоносителей;

стр. 56

- облегчение доступа к международному рынку капитала;

- приток инвестиций в модернизацию существующих и строительство новых трубопроводных мощностей;

- увеличение интереса инвесторов к работе на российском энергетическом рынке в целом;

- защита российских инвестиций в страны - участницы ДЭХ;

- унификация требований к работе инвестора (как российского, так и иностранного) на федеральном, региональном и местном уровнях.

Отрицательные моменты присоединения России к ДЭХ:

- лишение государства одного из важнейших рычагов регулирования поставок энергоносителей на внутренний рынок - манипуляции экспортными пошлинами (может быть нейтрализовано разработкой новых механизмов - таких, как система "замещения");

- лишение государства возможности применения протекционистских мер по отношению к отечественным производителям (в частности, производителям оборудования, которые могут не выдержать конкуренции с иностранными фирмами);

- необходимость обеспечения равного доступа собственных и транзитных энергоносителей в национальную трубопроводную систему. Данное требование повлечет за собой рост тарифов на транспортировку сырья, что, безусловно, отразится на состоянии внутреннего рынка энергоносителей;

- необходимость не прерывать транзит в течение 16 месяцев в случае возникновения споров. Это является ущемлением интересов как производителей, не участвующих в данном споре, так и самого государства;

- разрешение инвестору свободно переводить из страны инвестированный капитал и связанные с ним доходы. В данный момент не создано достаточных предпосылок для того, чтобы доходы были реинвестированы в российскую экономику;

- предоставление инвесторам "национального режима". Может повлечь за собой стагнацию в развитии российских корпораций, которые пока не обладают достаточными ресурсами (прежде всего финансовыми) для того, чтобы на равных конкурировать с иностранными ТНК.

Постоянный адрес данной публикации: