Автор: Бев Дальби

 Бев Дальби ¹

Введение

"Не бывает представительства без налогообложения"

Федеративная система управления предполагает, что "один размер не подходит всем, что жители различных регионов желают иметь возможность делать гибкий фискальный выбор и выбирают разные системы общественных услуг, что обычно приводит к разному уровню расходов на душу населения. Органы власти субъектов федерации и местного самоуправления должны получать хотя бы часть своих доходов за счет налогов или потребительских сборов, так, чтобы их население имело представление о стоимости общественных услуг и могло принимать соответствующие решения о размерах общественного сектора ² . Другими словами, субнациональные органы должны отвечать за принимаемые финансовые решения, а это требует, как минимум, чтобы субнациональные власти могли сами устанавливать уровни налогов.

Вертикальный фискальный баланс

Распределение налоговых полномочий тесно связано с двумя другими аспектами фискальной системы федерации - распределением ответственности в области расходования средств и системой трансфертов между разными уровнями органов власти. В общем плане ситуация выглядит так: чем больше ответственности в расходах закрепляется за субнациональными властями, тем больше налогов они должны собирать. Однако финансовая подотчетность не означает. что "каждая лодка плавает сама по себе", и что субнациональные органы должны собирать налоги в сумме, точно соответствующей их расходам. Нужно, чтобы население субнациональной единицы полностью обеспечивало себестоимость сбора каждого доллара налоговых поступлений, используемого для финансирования общественных расходов. Это вынудит субнациональные власти принимать разумные финансовые решения, поскольку ему придется сопоставить дополнительные выгоды от вложения еще одного доллара в сферу услуг с дополнительной стоимостью финансирования этих расходов через налоговую систему. (Вертикальный фискальный баланс означает, что предель-

Бев Дальби - сотрудник кафедры экономики Университета провинции Альберта (Edmonton, Alberta, Canada T6G 2Н4). E- mail: bev.dahlby@ualberta.ca. Закончил Саскачеванский университет, Королевский Университет и Лондонскую школу экономики. Работает на кафедре экономики Университета Альберты с 1978 г. Автор ряда публикаций о налоговой политике и "фискальном федерализме", а также соавтор книги "Public Finance in Canada"(1999).

стр. 111

но высокая себестоимость сбора поступлений одинакова на всех уровнях управления федерации, а не то, что расходы точно сбалансированы с собственными налоговыми поступлениями органов власти на каждом уровне ³ . Хотя подобное определение вертикального фискального баланса и не является общепринятым, его преимущество состоит в логическом соответствии с определением оптимальной фискальной системы). По причинам, на которых мы остановимся ниже, большинство федераций предпочли относительно централизованную систему налогообложения и относительно децентрализованную систему расходования средств. Это означает перераспределение средств между разными уровнями управления, как правило, трансферты центрального правительства властям субъектов федерации и местным органам. Такая система может потребовать и дополнительных трансфертов субъектам с низким финансовым потенциалом или высокими финансовыми потребностями. При анализе проблем налогообложения мы исходим из того, что система трансфертов между уровнями управления действует и хотя бы частично выполняет свою роль.

Распределение налоговых полномочий - сверху или снизу?

Существует два основных подхода к распределению налоговых полномочий. Подход "сверху" связан с тем, что за основу берется общегосударственный масштаб и точка зрения центрального правительства, а затем задается вопрос - какие полномочия в области расходования средств и налогообложения следует передать из центра в ведение субнациональных органов управления? При подходе "снизу" за основу берется точка зрения правительства субъекта федерации, а вопрос состоит в следующем: какие полномочия в области расходования средств и налогообложения следует передать центральному правительству? В рамках обоих подходов решение о централизации или децентрализации фискальных функций основывается на стремлении обеспечить эффективное осуществление и финансирование предоставляемых государством благ и услуг. Однако при альтернативных режимах налогообложения и расходования средств распределение выгод и издержек между субъектами или регионами может существенно различаться. При подходе "сверху" вопросы распределения рассматриваются с общегосударственной точки зрения, а при подходе "снизу" - с точки зрения их воздействия на население субъекта федерации.

Большая часть научной литературы и политических рекомендаций относительно распределения налоговых полномочий основываются на молчаливом признании подхода "сверху". Однако реальное распределение расходов и налогов во многих федерациях по всему миру отражает подход "снизу", поскольку многие федерации, такие как Канада, Австралия и Соединенные Штаты, создавались на базе союза независимых колоний ⁴ . В момент формирования этих федераций правительствам независимых субъектов надо было решить, какой объем полномочий и какие функции передать вновь созданному центральному правительству. Даже в федерациях, созданных "сверху", подход "снизу" остается весьма актуальным, если субъекты обладают прямым или косвенным правом выхода из федерации. Далее мы отметим некоторые различия между системами распределения налоговых полномочий "сверху" и "снизу", особенно в отношении выплат за использование природных ресурсов.

Правительства: "благожелательные" институты или "чудища"-эксплуататоры?

Мнение, какую систему налогообложения считать наиболее целесообразной, зависит и от того, считаем ли мы, что власти проводят фискальную политику в целом соответствующую интересам всего населения, или они - эгоистичные чудища- эксплуататоры. Если мы полагаем, что наличие демократических институтов вынуждает правительства вырабатывать финансовую политику, в основном отражающую экономические интересы большинства на-

стр. 112

селения, то предпочтение следует отдать такой системе налоговых полномочий, которая позволяет правительствам собирать доходы наименее затратным способом. Однако если считать, что правительства всегда стараются получить максимально возможное количество налоговых поступлений, а затем потратить их в основном на проекты, служащие интересам политиков и бюрократов, то необходима система налоговых полномочий, затрудняющая, насколько возможно, сбор налоговых доходов правительствами. Противоречие между этими двумя подходами четко проходит по линии их отношения к "налоговой конкуренции" между субнациональными правительствами. Согласно концепции "благожелательного правительства", налоговая конкуренция способствует снижению уровня налогообложения, что отрицательно сказывается на объеме общественных услуг, предоставляемых субнациональными властями. Концепция "чудища", напротив, предполагает, что налоговая конкуренция служит ограничению ненасытной алчности правительств в отношении налоговых доходов и улучшению благосостояния граждан. Большинство политических рекомендаций в сфере налогообложения основаны на концепции "благожелательного правительства", и именно ее я в данной статье приму в качестве рабочей гипотезы. Однако этот оптимистический взгляд применим не ко всем странам и не ко всем периодам.

Принципы налогообложения

Распределение источников налоговых поступлений между различными уровнями управления федеративного государства относительно мало исследовалось экономистами ⁵ . Хотя экономисты и не проявляют единодушия в своих рекомендациях по этому (да и любому другому) вопросу, среди них существует определенный консенсус в поддержку списка общих принципов распределения налоговых полномочий, составленного Ричардом Масгрейвом ⁶ :

1. Налогооблагаемые базы, находящиеся в юрисдикции органов среднего, и особенно низового звена, должны иметь низкую межюрисдикционную мобильность.

2. Индивидуальное налогообложение по прогрессивной шкале должно находиться в юрисдикции тех властей, которые способны наиболее эффективно осуществлять его на глобальной основе.

3. Прогрессивное налогообложение, направленное на решение перераспределительных задач, должно в основном осуществляться центральным правительством.

4. Налоги для целей стабилизационной политики должны взиматься центральным правительством, а налоги, собираемые на более низких уровнях, должны оставаться стабильными независимо от экономического цикла.

5. Налогооблагаемые базы, крайне неравномерно распределяющиеся между суб-юрисдикциями, следует использовать центральному правительству.

6. Налоги на прибыль и потребительские сборы целесообразно взимать на всех уровнях.

Эти принципы отражают подход к проблеме налогообложения "сверху", с точки зрения "благожелательного правительства". Табл. 1 показывает, как эти принципы применяются при распределении основных налогооблагаемых баз, определяемых правительствами.

С этим консенсусным взглядом на распределение налоговых полномочий связан ряд проблем:

- не уделяется достаточного внимания необходимости взаимной привязки решений о расходовании средств и налогообложении для обеспечения экономических притязаний общественного и частного секторов;

- распределение налоговых полномочий рассматривается вне контекста обязанностей центрального правительства, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по расходованию средств или системы дотаций между органами власти, используемой для ликвидации разрыва между потребностями в расходах и собственными налоговыми поступлениями;

- игнорируется воздействие фискальной политики центральных и местных властей на процесс распределения. Хотя первостепенная ответственность за программы перераспределения доходов возможно и при-

стр. 113

надлежит центральному правительству, воздействие налоговой политики на распределение касается органов управления на всех уровнях. Система, при которой власти субъектов федерации и местные органы имеют доступ лишь к высоко регрессивным налогам, не может действовать успешно, и не продержится долго. Действительно, есть смысл предоставить субнациональным властям определенную роль в перераспределении доходов, поскольку забота налогоплательщиков о бедняках может в первую очередь сосредоточиваться на тех из них, кто проживает в их собственной общине или регионе;

- вне поля зрения остаются проблемы совместных действий на одном и том же налоговом поле. Согласно консенсусной точке зрения, некоторые налоговые базы - индивидуальные доходы, зарплата, продажи и акцизы - должны облагаться налогами со стороны как центрального правительства, так и властей субъектов федерации. Когда органы двух уровней управления совместно занимают одно и то же налоговое поле, повышение ставки налога властями одного уровня приведет к сокращению налоговых поступлений, получаемых властями другого, если налоговая база сократится из-за бегства и уклонения от налогов, а также отсутствия стимулов. Если власти одного уровня игнорируют воздействие своей налоговой политики на налоговые поступления, собираемые властями другого уровня, ставка налогообложения общей базы может оказаться чрезмерно высокой. Общая взаимозависимость между налогооблагаемыми базами, например, между налогами на зарплату и потребление, приводит к тому, что налоговая политика властей одного уровня может оказывать позитивное или негативное воздействие на доходы, получаемые на другом уровне, даже если оба пользуются разными налоговыми базами. Учитывая вышесказанное, было бы целесообразно,

стр. 114

Table 1. The consensus view of tax assignment in federations

стр. 115

чтобы акцизные налоги на табачную продукцию, алкоголь и моторное топливо взимались только властями какого-то одного уровня. Еще одной формой взаимозависимости налоговых поступлений является выделение региональных и местных налогов на зарплату и собственность из базы подоходного налога, взимаемого центральным правительством;

- сторонники аргумента о том, что центральное правительство должно иметь доступ к индивидуальному и корпоративному подоходным налогам, которые действуют как "встроенные стабилизаторы" экономики, не учитывают, что экономические потрясения могут ограничиваться масштабами региона. В подобных случаях наличие встроенных стабилизаторов на уровне субъектов федерации может оказаться более эффективным инструментом сглаживания экономического цикла. Допуск правительств субъектов к значительным источникам налогообложения позволяет им принимать дефицитные бюджеты в период экономического спада, поскольку их возможности получать кредиты зачастую связаны с потенциальным размером налоговых поступлений. Аналогичным образом, наличие существенного потенциала по сбору налогов улучшает возможности властей субъектов и местных властей по получению кредитов для финансирования общественной инфраструктуры:

- консенсусная точка зрения мало внимания уделяет вопросу о расходах на административный аппарат и обеспечение собираемости поступлений при альтернативных налоговых режимах. Подобные расходы можно свести к минимуму, если власти всех уровней будут одинаковым образом определять совместные налоговые базы, правительства субъектов федерации примут единую формулу взимания подоходного налога с корпораций межрегионального масштаба и будут использовать один и тот же институт или процедуры для осуществления сбора налогов.

Вопросы, касающиеся трех конкретных налогов - корпоративного подоходного налога, налога на добавленную стоимость и выплат за пользование природными ресурсами - заслуживают более подробного рассмотрения.

Корпоративный подоходный налог (КПН)

Главной причиной введения корпоративного подоходного налога состоит в том, что он служит дополнением к индивидуальному подоходному налогу. В отсутствие корпоративного подоходного налога отдельные лица могут уклоняться от индивидуального подоходного налога, получая налоги через корпорации закрытого типа. Если властям субъектов федерации даются полномочия по взиманию индивидуального подоходного налога, то у них должна быть и возможность взимать корпоративный подоходный налог в качестве дополнения к индивидуальному подоходному налогу или системе сбора выплат за пользование природными ресурсами.

Как показано в табл. 1, с корпоративными подоходными налогами на уровне субъектов связан ряд проблем. Административно-технические расходы на сбор этих налогов будут высоки, если субъекты пользуются разными определениями облагаемого дохода или разными формулами, касающимися налоговых поступлений субъекту при межрегиональных трансакциях. (Однако, как показывает опыт Канады, административно-технические расходы на сбор провинциальных КПН можно существенно сократить за счет гармонизации налогооблагаемой базы и наличия общей налоговой администрации). Различия в ставке налогов портят инвестиционный климат внутри страны. Формулы начисления, где для распределения корпоративных прибылей между субъектами используется объем продаж и зарплаты, превращают КПН в налог на продажи и занятость в субъектах с высокой ставкой налога, и в субсидирование продаж и занятости в субъектах с низкой ставкой. Налоговая конкуренция будет удерживать КПН на низком уровне, если межрегиональные инвестиции обладают высокой мобильностью, или если корпорации способны переводить свои прибыли из субъектов с высокой ставкой в субъекты с низкой путем внутрикорпоративной стратегии трансфертного ценообразования и размещения долгов. Сущест-

стр. 116

вуют аргументы и за, и против того, чтобы позволить субъектам взимать корпоративный подоходный налог; при сравнительном анализе аргументы "против" кажутся более убедительными.

Налог на добавленную стоимость (НДС)

Большинство экономистов полагают, что налог на добавленную стоимость должен взиматься только центральным правительством. Если правительства субъектов устанавливают разные ставки НДС, то и налоговые кредиты на производственные затраты вычисляются по другим ставкам, если речь идет о затратах на продукцию, приобретенную в других субъектах, что ведет к высоким административно-техническим расходам. Однако, как свидетельствует канадский опыт последних лет, центральное правительство и субъекты могут устанавливать двойной НДС. В Ньюфаундленде, Нова Скотий и Нью-Брансвике гармонизированный федерально-провинциальный НДС, известный под аббревиатурой HST, взимается на унифицированной основе НДС. Сбор налога осуществляет федеральное правительство, а единая ставка обложения составляет 15%. Это позволяет снизить уровень фискальной автономии и подотчетности данных провинций. Альтернативная система двойного НДС действует в Квебеке, где федеральное правительство взимает GST, а власти Квебека - QST на похожей, но не одинаковой, основе. Ставки устанавливаются отдельно, но сбор обоих налогов осуществляется властями провинции. По мнению Берда и Гендрона (1998, р. 8), "система GST-QST показала свою целесообразность с административной точки зрения и способность удовлетворительно решать вопросы, связанные с трансграничной торговлей между зарегистрированными фирмами, одновременно обеспечивая властям обоих уровней значительную фискальную автономию и позволяя избегать споров о том, кому и сколько поступлений причитается".

Выплаты за использование природных ресурсов

Передача поступлений за пользование природными ресурсами в ведение центрального правительства основано на концепции полномочий "сверху", молчаливо одобряемой сторонниками консенсусного подхода. С другой стороны, если встать на точку зрения о полномочиях "снизу", контроль за поступлениями от природных ресурсов имеет смысл оставить за субъектами федерации. Тот факт, что власти субъектов в Австралии, Канаде и Соединенных Штатах обладают полномочиями по сбору выплат за ресурсы и налогов за ущерб окружающей среде, отражает подход "снизу", несомненно, повлиявший на конституционное распределение налоговых полномочий при создании этих федераций. То, что большая часть природных ресурсов лишена географической мобильности, открывает хорошие возможности для их налогообложения на уровне субъектов. Диспаритеты в поступлениях от природных ресурсов можно выправить за счет межрегиональных трансфертов. Богатые ресурсами субъекты должны признать, что поделиться частью прибыли с другими регионами будет полезно с точки зрения их собственных интересов - это позволит избежать нежелательной миграции, обусловленной финансовыми причинами, и укрепить общенациональное единство.

Передача доходов от ресурсов в ведение субъектов соответствует и принципу "лучше отдать людям то, что иначе они возьмут сами". Контроль над природными ресурсами был важным фактором в возникновении гражданских войн, особенно в Африке. Сохранение контроля над природными ресурсами за властями субъектов может снизить угрозу региональных вооруженных конфликтов.

Системы налогообложения федеративных государств

Схема 1 показывает, насколько широко варьируется доля налогов, собираемых субнациональными властями, в общих налоговых поступлениях в восьми странах,

стр. 117

Figure 1.

Figure 2.

соответствующих понятию "федерация" по классификации ОЭСР. В Мексике власти субъектов и местные власти не играют никакой роли в сборе налогов, а в Австралии и Австрии субнациональные власти собирают лишь от 20 до 30% налогов. В Бельгии, Германии и Соединенных Штатах доля субнациональных властей в налоговых поступлениях составляет от 40 до 50%. В Канаде и Швейцарии субнациональные власти собирают более половины всех государственных налоговых поступлений.

Учитывая широкий разброс в процентах от налоговых доходов, получаемых центральными и субнациональными вла-

стр. 118

Table 2. Grants as a percentage of total revenues of state and local governments (%)

Source: Government Finance Statistics Yearbook, International Monetary Fund, Washington, DC, 1997.

Notes: Total revenues include government grants. Data are for the 1993 fiscal year. Comparable statistics for Mexico are not available. Belgium adopted a federal form of government in 1993, and these data do not fully reflect the new federal arrangements.

стями, не стоит удивляться и большим различиям "доли" центрального правительства в основных налогооблагаемых базах. На схеме 2 показано, что в странах, где центральное правительство взимает более 70% налогов - Австралии, Австрии и Мексике - оно же собирает и более двух третей от индивидуального и корпоративного подоходных налогов, налога с продаж и акцизов. В странах, где большая часть налогов находится в ведении субнациональных властей, соответственно снижается и доля центральных правительств в этих источниках налоговых поступлений. Распределение налоговых доходов в Германии и Швейцарии полностью противоречит консенсусной теории: там более половины индивидуального и корпоративного подоходных налогов взимается субнациональными властями, а более половины налога с продаж - центральным правительством. Единственной общей для всех этих стран характеристикой является передача налогов на имущество в ведение местных властей.

Данные таблицы 2 указывают на существование значительной разницы в степени зависимости властей субъектов и местных властей от дотаций со стороны органов управления других уровней ⁷ . Власти субъектов в Австралии больше всего зависят от дотации центрального правительства, а в Канаде - меньше всего. С другой стороны, в Австралии дотации составляют сравнительно небольшой процент от доходов местных властей, а в Канаде - для органов такого уровня это существенный источник средств. В Бельгии же на дотации приходится почти 60% доходов местных властей.

Влияние глобализации на федеративные государства

Глобализация может привести к расширению фискальных полномочий субнациональных властей. С точки зрения расходов глобализация связана с ростом внимания к общественным услугам, предоставляемым субнациональными властями, особенно образованию и инфраструктуре, для привлечения инвестиций в высокотехнологические отрасли промышленности и повышение квалификации работников. С точки зрения налогов глобализация способствует относительному повышению потенциала субнациональных властей по их сбору. Конечно, государственные границы имеют значение. Капитал, квалифицированная рабочая сила, товары и услуги не обладают такой же мобильностью при перемещении между государствами, как внутри одной страны. Однако эти налоговые базы приобретают все большую международному мобильность, что придает налоговым доходам центральных правительств большую чувствительность к международным колебаниям налоговых ставок и ослабляет силу аргументов в пользу предоставления налоговых полномочий центральным правительствам.

Усиление глобализации будет способствовать снижению ставок корпоративных подоходных налогов, поскольку корпорациям становится легче перемещать прибыли из стран с высокими налогами в страны с низкими за счет внутрикорпоративного трансфертного ценообразования и размещения долгов. Инвестиционные доходы резидентов все в большей степени будут зарабатываться в оффшорах, затрудняя сбор подоходного налога на основе принципа постоянного проживания.

стр. 119

Эту тенденцию к снижению ставок подоходного налога уравновешивают новые возможности по "экспорту" налогового бремени, ведь все большая доля собственности и капитала, задействованных в экономике, будет принадлежать иностранным владельцам. В целом, значение поступлений от менее мобильных налогооблагаемых баз - собственности, зарплаты и продаж - в общей сумме налогов будет постоянно расти, а ведь эти налоги во многих федерациях относятся к ведению властей субъектов. Таким образом, глобализация может привести к укреплению, хотя бы с точки зрения соотношения, налоговых полномочий властей субъектов и местных властей, одновременно повышая готовность общественности платить эти налоги в обмен на предоставляемые субнациональными властями общественные блага, прежде всего образование и инфраструктуру.

Примечания

¹ Я хотел бы поблагодарить профессора Роналда Уоттса за замечания к черновому варианту статьи.

² Федеральные или общенациональные органы управления я буду называть центральным правительством. Правительства провинций, штатов, земель или регионов - властями субъектов федерации, а муниципальные, окружные или городские органы управления - местными властями. Органы субъектов федерации и местные органы будут называться субнациональными властями.

³ В техническом плане предельно высокая себестоимость общественных фондов должна быть выровнена по всем административно-юридическим единицам федерации. Предельно высокая себестоимость общественных фондов обозначает, во что обходится обществу сбор каждого дополнительного доллара налоговых поступлений. Стоимость сбора дополнительного доллара налоговых поступлений складывается не только из дополнительных расходов на администрацию и контроль, но и сокращения общего объема производства, происходящего, когда налогообложение снижает стимулы и влияет на решения отдельных людей и фирм относительно найма на работу, сбережений и инвестиций.

⁴ Создание Канадской федерации в 1867 г. было связано с разделом бывших колоний, а не только их объединением. Онтарио и Квебек, где проживало две трети населения, ранее были единой колонией.

⁵ Наиболее полное обсуждение этого вопроса содержится в книге под редакцией Чарлза МакЛюра (1983). В качестве примера более недавнего исследования см. McLure (1994).

⁶ См.: Musgrave (1983, p. 11).

⁷ Уровень ограничений, которые дотации накладывают на автономию региональных и местных властей в проведении собственной политики, зависит от того, являются ли эти трансферты обусловленными дотациями, когда расходы получателей должны соответствовать определенным условиям, или "безусловными" пакетными дотациями. В имеющихся в нашем распоряжении данных различие между этими двумя разновидностями дотаций не проводится.

Библиография

Bird P. M., Gendron P.-P. Dual VATs and Cross-Border Trade: Two Problems, One Solution? // International Tax and Public Finance. 1998. V. 5. p. 429 - 442.

McLure C. E., Jr. Tax Assignment in Federal Countries. Canberra, Centre for Research on Federal Financial Relations, Australian National University, 1983.

McLure C. E., Jr. The Tax Assignment Problem: Ends, Means and Constraints // Australian Tax Forum. 1994. V. 11. P. 153-183.

Musgrave R. A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries / Ed. McLure C. E. Canberra: Centre for Research on Federal Financial Relations, Australian National University, 1983.

Постоянный адрес данной публикации: