Эффективность работы органов местного самоуправления во многом зависит от доходной части их бюджета. Долгое время в России существовала архаичная, медленно изменяющаяся система местного налогообложения, но с введением в 1864 г. "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" ситуация стала изменяться. Об этом могут свидетельствовать цифры: с 1814 по 1862 г. налоговые поступления от местного хозяйства оставались неизменными. Земская смета 1867 года увеличилась сразу же на 41%, 1868 года - еще на 41%, 1871 года - на 15%. В дальнейшем, за исключением 1879 г., в среднем по губерниям земские сметы постоянно росли, причем не за счет роста ставок налогов, а в результате более полного учета налогооблагаемого имущества ¹.

Все земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные. К первым относились доходы: 1) от обложения недвижимого имущества - земель, лесов, жилых домов в городах и уездах, фабричных, заводских, торговых помещений и прочих зданий и сооружений; 2) сборы при выдаче промысловых и торговых свидетельств, а также патентов на производство различных напитков, обложенных акцизом, и на заведения для продажи спиртных напитков, трактирного промысла вне городских поселений.

К неокладным доходам принадлежали: 1) сборы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежавших ему капиталов (например, дорожный, пенсионный); 2) судебные пошлины и сборы; 3) пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейный и мостовой сборы за проезд по местным дорогам, плата за лечение и обучение в земских заведениях; 4) доходы от земских промышленных предприятий; 5) штрафы и пени за несвоевременную оплату земских сборов.

Смета доходов земств с 1898 г. приобрела законченную четкую структуру. Составленные земскими управами сметы обсуждало и утверждало земское собрание, затем они поступали на утверждение губернатору и, наконец, к управляющему казенной палатой ².

Во всех земствах, в том числе и Поволжских, окладные доходы в десятки раз превышали доходы неокладные. Первое место принадлежало налогу с

Андреев Сергей Алексеевич - историк. Ульяновский государственный педагогический университет.

недвижимых имуществ, прежде всего сбору с земель и лесов. Подобная архаичность была унаследована русской налоговой системой от феодальных времен, когда земля являлась главным богатством. Но с середины XIX в., по мере развития капиталистических отношений, происходило перераспределение налогового бремени.

К 1880-м годам обложение земли достигло высшей точки. Земля (пахота, лес) облагалась государственным, земским, мирским, страховыми сборами. Доход, приносимый ею, после всех выплат либо был ничтожным, либо отсутствовал вовсе. В ряде Поволжских земств (Казанском, Саратовском, Симбирском) на земских собраниях поднимался вопрос о переложении тяжести земского бюджета с земли на другие объекты обложения.

К их числу относились сборы с патентов, гильдейских свидетельств и мелочного торга, а также налоги на недвижимые имущества в городах. Сборы с патентов, гильдейских свидетельств, мелочного торга строго регламентировались, поэтому единственным источником повышения дохода в данном случае становились недвижимые имущества в городах.

Но чтобы провести подобное перераспределение налогов, была необходима соответствующая законодательная база. Изданный 8 июня 1893 г. закон требовал произвести однообразную оценку имуществ, подлежащих земскому обложению. Если по "Временным правилам" 1864 г. земская оценка имуществ производилась "по их ценности и доходности", то новый закон вводил новый принцип: обложение недвижимых имуществ строилось на оценке "средней чистой их доходности", выводимой для земель и лесов за последние 9 лет, а для городских имуществ - за 6 лет ³. Таким образом, земствам предстояло произвести оценку всех недвижимых имуществ в городах.

До середины 1890-х годов такие оценочные работы в городах не проводились. Это стало причиной всякого рода казусов: например, один из самых больших домов в Саратове, расположенный в лучшем месте города (пересечение бывших улиц Московской и Александровской), принадлежавший купцу Н. В. Скворцову, был оценен всего в 5 тыс. руб., в то время как его настоящая стоимость превышала сотню тысяч рублей ⁴. Были подобные случаи и в других губерниях.

В 1890 г. была произведена оценка недвижимых имуществ Симбирска и Сызрани, начата оценка в других городах. Основаниями для оценочных работ были выбраны данные о величине помещения (наличие окон, печи, объем помещения), месте расположения здания, материале постройки. Параллельно с этим шла перепись имуществ и составление подробного плана городов.

Для определения доходности помещений по степени отдаления от центра Симбирская губернская земская управа все помещения разделила на разряды и группы, при этом определялась доходность не каждого помещения, а одного типичного для данной группы. Оценивались сады и огороды в городах, промышленные места, сдаваемые в аренду. Особую трудность вызвала оценка нежилых помещений: амбаров, складов, кузниц.

Симбирские земцы учли при оценке недвижимых имуществ и потерю ценности зданий от времени. Она колебалась от 28,5 % в Сызранской слободе до 52 % в Курмыше. Скидки на потерю стоимости зданий от времени производились в расчете 2,5 % на каждый год службы построек, как это было в Казанской губернии ⁵.

Оценочные работы показали, что в Симбирске деревянных домов было 3897, полукаменных - 579, каменных - 657; в Сызрани: 4391, 630, 306, соответственно. В других городах было выявлено только точное количество зданий без распределения их по материалам. В Ардатове было 1721 здание, в Буинске - 1439, в Сенгилее - 2002 и т.д. Для продолжения учета в уездах

Симбирской губернии в 1896 г. был учрежден оценочно-статистический комитет ⁶.

В Саратовской губернии была проделана огромная работа по документам о владении городскими недвижимостями. В земстве изучали нотариальные акты, межевые городские карты, бланки статистического комитета, заполненные собственниками, планы, имевшиеся у местных отделений Дворянского и Крестьянского банков, дела кадастровой комиссии ⁷. Одновременно Саратовское губернское земство исследовало возможности перераспределения источников земского бюджета. В центре внимания оказалось городское имущество, которое рассматривалось как один из главных источников возможного увеличения земских бюджетов без дальнейшего обременения земли. Переоценкой городских имуществ занимались Балашовское и Царицынское уездные земства.

Увеличить земский бюджет путем пересмотра правил обложения торговых и промышленных заведений препятствовал закон 21 ноября 1866 г., установивший расчет земского налога исключительно по стоимости помещения и оборудования. Между тем и в ветхих зданиях порой размещались промышленные заведения, приносившие крупные доходы. При оценке Печерского асфальтового завода Сызранское уездное земство приняло во внимание не только его ценность и затраты капитала на постройку завода и оборудование, но и "производительность имуществ" и пришло к сумме 223 тыс. руб., по мнению же заводской администрации, он мог быть оценен лишь 62 тыс. рублей. Сенат признал повышение оценки завода противоречащим закону⁸.

Не имела успеха и подобная попытка Буинской уездной земской управы (Симбирская губ.) в отношении виноторговцев. В 1885 г. в раскладку земского сбора управа включила 15,6 тыс. руб. - сумму доходности виноторговых заведений уезда. Постановление управы было опротестовано губернатором. Питейные заведения не могли быть обложены по доходности. Интересно основание, которым руководствовалось уездное земство. До 14 мая 1885 г. лица, содержавшие в уезде питейное заведение, платили обществам за право открытия таковых (величина платы была различной, причем исчислялась она от доходности заведения). С введением правил о раздробительной продаже крепких напитков эта плата была уничтожена. Земство и попыталось компенсировать эти потери: 15 144 руб. рассматривались как компенсация и лишь 445 рублей - обложение заведений ⁹.

Впервые Симбирское губернское земство ходатайствовало об обложении торговых и промышленных предприятий по приносимому доходу в 1869 г., но это ходатайство не было удовлетворено правительством. То же повторилось в 1888 году ¹⁰.

Финансовое положение Саратовского губернского земства в 1890-е годы было плачевным, в печати появились заметки о его банкротстве. Главной причиной оскудения считалось непомерное обложение земли. В этих условиях гласные Саратовского земства обратили свое внимание на торговые и промышленные заведения. Их доходность в 1896 г. исчислялась земством в 5 с лишним млн. рублей. Доходность же с земель составила в 1896 г. 14 млн. рублей. В таком случае обложение земли могло быть понижено на 465 тыс. руб.: с одной десятины пашни пришлось бы платить вместо 25,69 коп. лишь 18,08 копейки ¹¹. Но ходатайство о разрешении облагать земским налогом как само промышленно-торговое здание, так и доходы, приносимые им, Министерство внутренних дел не удовлетворило.

Роль неокладных земских доходов постоянно возрастала, но на протяжении всего периода оставалась второстепенной. В Симбирской губернии их набор был традиционным: доходы от земских имуществ, проценты с капита-

ла не имеющего определенного назначения (таким был, например, карамзинский капитал до тех пор, пока его не решили использовать на строительство больницы для душевнобольных), судебные, шоссейные сборы, пособия от казны, частных лиц, земств, плата за лечение в земских больницах и др. Но в Симбирском уездном земстве была еще статья, которая не фигурировала в доходах земств ни Симбирской, ни Саратовской губернии. Речь шла о пользовании телефоном: доход уездного земства по этой статье колебался в пределах 1500 - 2260 рублей ¹².

Важной земской функцией являлось развитие кредитных операций, формирование кредитных обществ и касс.

К 1917 г. в России сложилась трехуровневая кредитная система. Ее верхний уровень составляли казенные Государственный, Крестьянский, Дворянский банки. Средний - частные коммерческие структуры: ломбарды, общественные и акционерные банки. Нижний уровень включал в себя все многообразие учреждений мелкого кредита ¹³. Земство как орган местного самоуправления было связано со всеми тремя уровнями кредитной системы.

В истории земской кредитной кооперации прослеживаются два этапа, до и после издания 1 июня 1895 г. "Положения об учреждении мелкого кредита". До 1895 г. кредитная кооперация развивалась медленно, только некоторые передовые земства достигли в этой области заметных успехов (например, Новгородское губернское земство). Но и в Поволжских земствах предпринимались попытки создать кредитные органы для развития местной промышленности и землепользования. В 1867 г. Симбирское губернское земство на очередной свой сессии обсуждало вопрос о создании в губернии Земского банка ¹⁴. Предлагалось обеспечить губернский земский банк капиталом из земских средств, но определенная сумма не была названа. Гласные постановили создать особую комиссию для рассмотрения данного вопроса, губернской управе поручили связаться по этому вопросу со специалистами, после чего напечатать доклад и разослать его гласным для ознакомления. Вопрос, однако, так и не был решен.

В 1880-е годы деятельность земств в области кредитования заметно угасала из-за ряда причин: недостатка квалифицированных кадров, отсутствия поддержки со стороны государства, должного контроля и законодательных актов, регламентирующих подобную деятельность.

Сказывался проводимый государством курс на консервацию старых сословно-патриархальных кредитных учреждений, отсутствие средств, а также низкий культурный уровень жителей деревни, непонимание ими основ кредитной деятельности. Как отмечал В. В. Хижняков, кредит встретил врагов в деревне в лице стариков, которые, не понимая, откуда в товариществах берутся большие деньги на кредитование, говорили, что "деньги им дает антихрист" и что члены товарищества получают книжку, к которой "приложена печать антихриста" ¹⁵.

В середине 1890-х годов вопрос об организации мелкого кредита обсуждался в земствах, в печати; правительство ставило его в программу своих мероприятий для подъема благосостояния сельского населения. Проекты организации мелкого кредита в это время представляли собой попытки объединить в пределах губерний всякого рода мелкие кредитные учреждения.

В 1895 г. был издан закон, регулирующий деятельность учреждений мелкого кредита. Этим учреждениям (кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, сельские волостные банки и кассы) по Положению 1895 г. разрешалось принимать денежные вклады, заключать займы, выдавать краткосрочные ссуды, посредничать при покупке предметов, необходимых при хозяйственной деятельности.

В Симбирском уезде в 1913 г. действовали уездная земская касса мелкого кредита и еще 24 учреждения мелкого кредита, при этом постоянно росло число членов кредитных товариществ. Если в 1913 г. было 14,5 тыс. членов, то к 1914 г. - 18 тыс. человек. При этом было выдано кредитов на сумму 1,7 млн. рублей ¹⁶.

В Камышинском уезде Саратовской губернии в 1902 г. существовали волостные вспомогательные кассы и три сельских банка (Золотовский, Банновский, Грязнушинский имени Головицкого). Они должны были удовлетворять в кредите все население уезда, но в их деятельности проявлялся этнический принцип в отношении двух основных общностей: русских и немцев. Кассы в русских волостях не получали возврата денег, с большим трудом взыскивали лишь проценты по ссудам. Немецкие же кассы находились в более благоприятных условиях. В целом ситуация была плачевной. Одна из наиболее состоятельных волостных касс - Усть-Кулалинская - имела на 1 января 1902 г. из 126 тыс. руб. оборотных средств в наличии только 22 тыс. рублей. Остальные числились в ссудах за 686 заемщиками. Плачевным было также и положение сельских банков. В Банновском сельском банке по поверке кассы на 2 августа 1902 г. оказалось в наличии только 26 руб. 61 копейка ¹⁷.

В Казанской губернии действовало Емельяновское кредитное товарищество, расположенное в Лаишевском уезде. Оно тесно сотрудничало с уездной управой. По Положению, товарищество могло обслуживать одно село или ряд сел. Емельяновское товарищество охватило 16 деревень (6322 души обоего пола), в нем состояло 324 крестьянина, или 32% домохозяев. В ссудах на 1903 г. числилось 7736 рублей ¹⁸. При этом из отзывов членов правления следует, что проблем с платой по кредиту, принудительных взысканий с должников не было, просрочек платежа к 1903 г. было допущено лишь шесть ¹⁹.

Все кредитные учреждения взаимодействовали с земствами. Характер взаимоотношений мог быть различным: помощь в ведении документации, обращение за советами к земским специалистам, организация финансовой помощи; иногда члены земских управ выступали в качестве независимых экспертов при ревизии кредитных учреждений.

Очередной вехой в земской кредитной деятельности стало "Положение об учреждении земских касс мелкого кредита" 1904 года. Целью земских касс ставилось помогать земледельцам, ремесленникам и промышленникам, их артелям, товариществам и обществам, а так же волостным, сельским и станичным обществам и крестьянским товариществам вводить улучшения, приобретать инвентарь, снабжая их денежными средствами и принимая на себя посредничество по их оборотам ²⁰.

В Симбирской губернии земские кассы мелкого кредита появились в 1910 г. (уездные Алатырская и Курмышская), в 1911 - 1913 гг. были учреждены кассы также в Ардатовском, Буинском, Симбирском, Сенгилеевском, Сызранском уездах; последней, в 1916 г., - Карсунская уездная земская касса мелкого кредита. Симбирская уездная земская касса первоначально кредитовала в большой степени единоличных заемщиков в тех волостях, где не было кредитных товариществ и волостных касс, предоставляла и долгосрочные ссуды единоличным владельцам в городе под залог строений, но постепенно эта операция была прекращена. В течение 1912 г. было выдано 222 ссуды (более чем на 18 тыс. руб.), причем одна из них, в 4000 руб., - учреждению мелкого кредита, а остальные единоличным заемщикам (в среднем по 65 руб.), но затем получили преобладание коллективные заемщики и учреждения мелкого кредита - кредитные товарищества и волостные кассы (в 1913 г. 78%, на 113 тыс. руб.). То же наблюдалось и в других кассах губернии ²¹.

Несколько раз при уездных и губернских земских управах в Поволжских губерниях проводились совещания представителей кредитных учреждений с обсуждением проблем улучшения и пропаганды кредитной культуры в деревне. На третьем таком совещании, организованном Симбирской уездной земской управой, деятели мелкого кредита пришли к выводу, что сеть кредитных учреждений в уезде в целом сложилась, требуются лишь незначительные доработки в этой области ²².

В целом в Поволжье прослеживается желание земств сконцентрировать и подчинить своему влиянию все учреждения мелкого кредита. В периодической печати обсуждались проекты общегубернских земских кредитных учреждений. По мнению авторов "Саратовской земской недели", высказавшихся за создание общегубернского земского банка, частные кредитные учреждения обладали существенными недостатками, их весьма скромные средства вынуждали иметь дело с обеспеченными клиентами, где меньше риска, требуя имущественную гарантию, а снабжать кредитом наиболее нуждающуюся в нем часть населения не могли. Недостатком волостных ссудо-сберегательных касс эти авторы считали преобладающую краткосрочность кредита. Принципиально новое общегубернское кредитное учреждение должно было привлечь местные сбережения, снабдить оборотными средствами мелкие кредитные учреждения в губернии, взять на себя операции, непосильные им. Оборотные средства такого банка должны были составиться из общественных и частных сбережений (продовольственные, мирские, страховые, сословные капиталы, сиротские суммы и капиталы частных лиц). Государственный банк передавал бы ему ведение некоторых обременительных для себя мелких операций, наподобие выдачи ссуд под залог хлеба. При этом в уездах действовали бы и местные земские кассы - самостоятельно, в рамках собственных уставов. Но как только то или иное учреждение воспользуется ссудой из общегубернского банка, земство в лице своих представителей приобретает право контроля над этим учреждением. Земский банк губернии мог бы давать ссуды на покупку земли; предоставлять артельный, мелиоративный и залоговый (под залог хлеба), а также натуральный кредит (отпуск кровельного железа и сельско-хозяйственных машин) ²³. Были и другие проекты, в том числе предполагавшие частичную реорганизацию Крестьянского банка ²⁴.

О том, что земства Поволжья стремились к улучшению своих финансов, свидетельствуют их многочисленные ходатайства перед правительственными органами. Уровень развития кредитной деятельности земств в губерниях Поволжья был неодинаковым. Но они деятельно искали источники нового обложения и предпринимали попытки перераспределения тяжести земского налогообложения с земли и лесов на городские недвижимые имущества, добивались пересмотра правил обложения торговых и промышленных заведений по их доходности. Многое было сделано в области распространения мелкого кредита, что способствовало повышению благосостояния местного населения, приобщению крестьянства к рыночным отношениям.

Примечания

1. ВЕСЕЛОВСКИЙ Б. Б. История земства за 40 лет. Т. 1. СПб. 1909, с. 15 - 16; ЯРЦЕВ А. А. Земские сметные вопросы в законодательной повседневности 1864 - 1890 гг. В кн.: Соборность, земство, демократия. Т. 25. Смоленск. 2003, с. 55.

2. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему дополнениями и узаконениями. Т. 1. СПб. Б.г., с. 298.

3. ВЕСЕЛОВСКИЙ Б. Б. Ук. соч., с. 86.

4. Как увеличить доходы Саратовского губернского земства, не прибегая к дальнейшему обременению земли. - Саратовская земская неделя, 1897, N 39, II, с. 435.

5. О городских недвижимых имуществах. - Вестник Симбирского земства, 1890, N 3, с. 346- 360.

6. Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами. - Вестник Симбирского земства, 1893, N 5 - 6; Доклады Симбирского губернского земского собрания о ходе оценочных работ. - Саратовская земская неделя, 1897, N 1 - 2, II, с. 13.

7. Сведения о ходе подготовительных к оценке работ. - Саратовская земская неделя, 1897, N 1 - 2, II, с. 5.

8. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. 84, оп. 1, д. 388, л. Зоб., 10 - 11.

9. Вестник Симбирского земства, 1888, N 1, с. 20 - 22.

10. Журнал Симбирского губернского земского собрания сессии 1888 г. Симбирск. 1889, с. 255.

11. Доклад Председателя губернской земской управы В. В. Кубера. - Саратовская земская неделя, 1897, N 1 - 2, с. 1, 6.

12. ГАУО, ф. 84, оп. 1, д. 782, л. 35 - 37.

13. РУМЯНЦЕВА В. П. Земство и развитие кредитной кооперации в Новгородской губернии. Новгород. 2002, с. 2.

14. ГАУО, ф. 76, оп. 2, д. 21, л. 73.

15. ХИЖНЯКОВ В. В. Кооперация и земство. В кн.: Юбилейный земский сборник. 1864 - 1914. СПб. 1914, с. 348.

16. РОСТОВА Т. А. Экономическая деятельность Симбирского земства в 1905 - 1917 годах. В кн.: Материалы второй научной конференции, посвященной ученому и краеведу С. Л. Сытину. Ульяновск. 2005, с. 144.

17. Учреждения мелкого кредита в Камышинском уезде. - Саратовская земская неделя, 1902, N 10, V, с. 23 - 24.

18. МАСЛОВ С. К вопросу о значении кредитных товариществ. - Саратовская земская неделя, 1904, N 4, V, с. 48 - 51.

19. ОВЧИННИКОВ А. А. Очерк деятельности Емельяновского, Лаишевского уезда, кредитного товарищества. Казань. 1903, с. 17.

20. ХИЖНЯКОВ В. В. Земство и кооперация. М. 1918, с. 79.

21. РОСТОВА Т. А. Земство Симбирской губернии в 1905 - 1917 годах. Канд. дисс. Саранск. 2005, с. 99 - 101.

22. Журналы и доклады 3-го совещания представителей кооперативов Симбирского уезда, состоявшегося 14 - 15 июня 1914 г. при Симбирской уездной земской управе. Симбирск. 1915.

23. Проект общегубернского банка Полтавского земства. - Саратовская земская неделя, 1903, N 2, И, с. 67 - 71.

24. Деятельность Крестьянского банка в Саратовской губернии. - Там же, 1902, N 11 - 12, V, с. 2.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - С. А. Андреев:

Комментарии: