Александр СЕЛЕЗНЕВ, доктор экономических наук, профессор

Принцип сбалансированности доходов и расходов бюджетов реализуется в бюджетных системах различных государств и всегда соблюдался в советской бюджетной практике. Даже в первой пятилетке расходы полностью покрывались доходами, в процессе исполнения бюджетов поступления доходов превышали предусмотренные расходы. Значительный профицит не планировался никогда. В СССР в 1928 - 1933 гг. доходы составляли 91,3 млрд. руб., расходы - 90,2 млрд. руб. Превышение доходов над расходами - 1,1 млрд. руб., всего лишь 1,21 % к сумме расходов. В 1933 - 1937 гг. доходы достигли 383,5 млрд. руб., расходы - 369,8 млрд. руб. Профицит сформировался на уровне 3,7% к расходам. В период послевоенного восстановления экономики (1946 - 1950 гг.) профицит сложился на уровне 6,2% к расходам (доходы составили 1981,9 млрд. руб., расходы - 1865,4 млрд. руб.). На завершающей стадии экономического подъема в 1985 г. (год начала "перестройки") доходы союзного бюджета достигли уровня 390,6 млрд. руб., а расходы - 386,5 млрд. руб. Фактический профицит, как видно, был очень незначительным - 4,1 млрд. руб. (1,06% от суммы расходов). Важным требованием, предъявляемым к составлению союзного бюджета, было требование его бездефицитности.

Сбалансированность всех бюджетов бюджетной системы России (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, муниципальные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов) как основной принцип ее функционирования была отражена и в новом бюджетном законодательстве - в Бюджетном кодексе Российской Федерации, действующем с начала 2000 года. Однако в условиях становления новой государственности реализация принципа сбалансированности бюджетов не исключала формирование дефицита - при обязательном покрытии его дополнительно изыскиваемыми финансовыми ресурсами - вплоть до внешних заимствований. Соответственно в Федеральном законе "О бюджетной классификации Российской Федерации" предусмотрены внутренние и внешние источники покрытия дефицита бюджетов других уровней бюджетной системы. Нормы Бюджетного кодекса РФ предусматривают в рамках межбюджетных отношений поступление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, а из их бюджетов - в местные бюджеты. Реализуется принцип сбалансированности всех бюджетов. Основной проблемой является качество сбалансированности. Одна ситуация - если поступающих доходов недостает, чтобы покрыть расходы, в связи с чем прибегают к изысканию источников покрытия дефицита; другая ситуация - если даже при скромных расходах предусматривается профицит (превышение доходов над расходами), создается впечатление благополучия. В том и другом случаях возникают специфические проблемы: предусматриваемый в бюджете дефицит может стимулировать инфляционные процессы, что имеет отрицательные последствия для экономики и реализации социальных функций государства (обесцениваются доходы и расходы бюджетов, для реального удовлетворения потребностей в условиях роста цен средств оказывается недостаточно). Особенно негативно эта тенденция проявлялась в середине 90-х годов, когда для покрытия дефицита предусматривалось размещение под высокий процент ГКО-ОФЗ, что требовало растущих расходов на погашение и обслуживание госдолга, "урезания" текущих и капитальных так называемых непроцентных расходов. Надо заметить, что умеренный дефицит может выполнять положительную роль - он позволяет несколько увеличить расходы бюджета, мобилизовать для их покрытия временно свободные финансовые (в том числе валютные) ресурсы, стимулировать заказы на выполнение услуг и работ для бюджетных учреждений, активизировать спрос и предложение вследствие создания за счет бюджетных средств новых рабочих мест. Именно поэтому в законодательстве других стран умеренный дефицит допускается. Но все же во многих странах принятие бюджетов со значительным превышением доходов над расходами ограничено соответствующими нормами в бюджетном законодательстве. Более того, страны Европейского валютного союза в 1997 году по инициативе Германии заключили пакт о финансовой стабильности, которым и возможный дефицит поставлен в жесткие рамки. Было установлено, что в каждой соответствующей стране валютного союза он не может превышать 3% ВВП. Аналогично инфляция в любой стране не должна быть выше уровня, сложившегося в трех наиболее стабильных странах. Практически это означало "лимитирование" инфляции 3,5% в год. За "норму" принят уровень 2%. В России уровень инфляции в 2001 - 2002 гг. был в 5 - 6 раз выше. Когда в Германии обозначилось возможное приближение уровня бюджетного дефицита к 2,7 - 3% от ВВП этой страны, последовали предупреждения, высказанные на совещании министров финансов стран Евросоюза. О профиците там говорят лишь как о возможной перспективе стран, допускающих "сверхнормативный" дефицит. Фактически о нем не может быть и речи - существуют жесткие установки по поддержанию уровня государственных расходов, который является объектом пристального внимания. И это - в ситуации сравнительно высокого уровня гарантий финансовой стабильности, определяемого состоянием национальных экономик, умеренной рентабельностью производства, конкурентоспособностью основной массы товаропроизводителей. Экономике России, к сожалению, еще далеко до финансовой стабильности и до европейских норм государственных расходов: отношение непроцентных расходов бюджета в нашей стране остается на уровне 32 - 33% ВВП. Государственные расходы в странах Европы составляют больше половины, а иногда две трети ВВП. В России бюджетный сектор явно недофинансирован из-за отсутствия необходимых доходов. Тем не менее взят курс на формирование профицита бюджета.

Абсолютные и относительные величины дефицита или профицита бюджетов отражают качество работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, то есть равенства доходов и расходов, покрытия планируемых расходов мобилизуемыми в бюджет доходами. В ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а стало быть, и доходы производителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов является основой увеличения доходов всех уровней бюджетной системы, а значит, и расходов бюджетов, изменения их структуры в соответствии с приоритетами бюджетной политики при некотором росте абсолютных величин расходов, не являющихся приоритетными. Рост доходов бюджета может быть базой постепенного сокращения бюджетной нагрузки на экономику, поскольку даже при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП абсолютно они растут по мере более быстрого роста ВВП. В такой ситуации растут и расходы. Характерен в этом отношении опыт Китая. Высокие темпы роста производства в его экономике в течение 90-х годов прошлого столетия и в настоящее время позволили сократить бюджетную нагрузку на экономику при значительном возрастании доходов и расходов бюджетов.

Эффективная бюджетная политика государства невозможна без быстрого роста социально и технологически ориентированных государственных расходов. Только на этой базе государство способно придать необходимую направленность всей промышленной политике, в том числе и политике корпораций. Как правило, именно посредством рационализации структуры государственных расходов создаются макроструктурные условия дальнейшего прогресса, приводятся в действие ранее нереализованные социальные факторы. Активная структурная политика государства нередко диктует необходимость планирования дефицита бюджетов. Предусматриваются наиболее щадящие источники покрытия дефицита, перераспределяются первичные доходы, которые традиционно используются менее эффективно, используется институт государственного внутреннего долга. Как показал опыт 90-х годов, особенно активны в приобретении ценных бумаг были владельцы финансовых ресурсов, не имеющие опыта рискового инвестирования, но желающие получать твердые проценты на предоставленный в кредит капитал. В этом отношении опыт использования ГКО-ОФЗ в России в 90-е годы, несмотря на негативные последствия, оправдан. Не оправдан лишь высокий уровень процента, привязанный к ставке рефинансирования Банка России, достигавшей 200% (с 6 января по 15 мая 1995 г.).

Как свидетельствует таблица 1, в бюджетной практике 90-х годов в России активно использовался дефицит федерального бюджета.

Таблица 1

Доходы, расходы, дефицит (профицит) федерального бюджета (в % к ВВП)

 
 Доходы
 Расходы
 Дефицит (-) Профицит (+)
 
1992
 15,8
 18,9
 -3,2
 
1993
 14,9
 20,6
 -5,8
 
1994
 13,4
 23,4
 -10,5
 
1995
 15,1
 17,9
 -2,8
 
1996
 14,9
 18,6
 -3,7
 
1997
 13,9
 17,6
 -3,8
 
1998
 11,9
 17,2
 -5,3
 
1999
 12,9
 14,0
 -1,1
 
2000
 16,0
 14,6
 1,5
 
2001
 17,6
 14,7
 2,9
 
2002
 19,4
 17,8
 1,6
 
2003
 18,5
 18,0
 0,5
 

Значительный относительно объема ВВП дефицит федерального бюджета в 1992 - 1999 гг., достигший в 1994 году 10,5% ВВП, был обусловлен глубоким спадом производства в процессе "реформ", резким снижением рентабельности производства, слишком высокими процентными расходами, низкой доходностью бюджетов и неудовлетворительной собираемостью налогов. Все это осталось и после 1999 года, но в бюджетной политике именно с этого года обозначился курс на формирование профицита не только федерального, но и консолидированного бюджета. "Границей" (во времени) перехода к так называемому новому качеству сбалансированности бюджетов стал 2000 год. Как говорится, в новый век - с новыми принципами (см. табл. 2).

Таблица 2

Динамика основных показателей сбалансированности консолидированного бюджета Российской Федерации в 1992 - 2000 гг. (в млрд. руб.)

Консолидированный бюджет Российской Федерации
 1992
 1993
 1994
 1995
 1996
 1997
 1998
 1999
 2000
 
Доходы
 5,33
 49,7
 172,4
 437,0
 597,7
 711,6
 686,8
 1213,6
 2096,5
 
Расходы
 5,97
 57,7
 230,4
 486,1
 694,4
 835,5
 842,1
 1258,0
 1950,0
 
Дефицит (-)
 -0,67
 -8,0
 -58,0
 -49,1
 -96,7
 -123,9
 -155,3
 -44,4
 
 
Профицит (+)
 
 
 
 +146,5
 
Федеральный бюджет:
 
Доходы
 3,02
 25,5
 81,7
 232,1
 320,3
 343,4
 325,9
 615,3
 1132,1
 
Расходы
 3,98
 35,5
 142,7
 257,2
 400,0
 436,6
 472,2
 666,9
 1029,2
 
Дефицит (-)
 -0,96
 -9,9
 -61,0
 -41,3
 -79,7
 -93,2
 -146,3
 -51,4
 
 
Профицит (+)
 
 
 
 +102,9
 
Консолидированные бюджеты субъектов РФ:
 
Доходы
 2,67
 30,1
 115,6
 241,0
 334,9
 433,4
 413,5
 660,8
 1065,9
 
Расходы
 2,35
 28,2
 112,6
 247,0
 351,9
 468,1
 422,5
 653,8
 1032,1
 
Дефицит (-)
 
 
 
 -6,0
 -17,0
 -34,7
 -9,0
 
 
 
Профицит (+)
 +0,32
 +1,9
 +3,0
 
 
 
 
 +7,0
 +33,8
 

По данным отчетов об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за соответствующие годы.

Исполнение федерального бюджета без учета ЕСН в 1997 - 2002 гг. характеризовалось куда более значительным профицитом, чем предусматривалось (см. табл. 3).

Таблица 3

Исполнение федерального бюджета в 1997 - 2002 гг. *

Исполнение (млрд. руб.)
 В % к объему ВВП
 
 
 1997
 1998
 1999
 2000
 2001
 2002
 1997
 1998
 1999
 2000
 2001
 2002
 
Доходы всего
 313,7
 299,3
 615,5
 1132,1
 1594,0
 2204,7
 12,7
 11,1
 13,5
 16,0
 17,6
 20,3
 
Доходы без учета ЕСН
 313,7
 299,3
 615,5
 1132,1
 1594,0
 1865,3
 12,7
 11,1
 13,5
 16,0
 17,6
 17,2
 
Налоговые доходы
 262,6
 253,3
 509,7
 964,8
 1360,4
 1696,1
 10,6
 9,4
 11.2
 13,7
 16,2
 15,6
 
Расходы всего
 500,0
 468,1
 676,9
 1051,4
 1354,6
 2062,7
 20,2
 17,4
 14,9
 14,9
 15,0
 19,0
 
Расходы без учета ЕСН
 500,0
 468,1
 676,9
 1051,4
 1354,6
 1731,1
 20,2
 17,4
 14,9
 14,9
 15,0
 15,9
 
Непроцентные расходы
 381,5
 319,4
 514,0
 793,5
 1123,4
 1833,1
 15,4
 11,8
 11,3
 11,2
 12,4
 16,9
 
Процентные расходы
 118,5
 148,7
 162,9
 257,9
 231,1
 229,6
 4,8
 5,5
 3,6
 3,7
 2,6
 2,1
 
Дефицит (-)
 -116,3
 -168,8
 -61,4
 
 
 
Профицит (+)
 
 
 
 807
 239,4
 142,1
 7,5
 6,3
 1,4
 1,1
 2,6
 1,3
 
Внутренние источники
 140,0
 85,1
 52,8
 38,6
 -13,9
 128,8
 5,6
 3,2
 1,2
 0,5
 0,2
 1,2
 
Внешние источники
 49,2
 91,4
 51,9
 -48,5
 -224,3
 -210,3
 2,0
 3,4
 1,1
 0,7
 2,5
 1,9
 
Изменение остатков
 -2,9
 -7,7
 -43,3
 70,8
 -1,2
 -60,5
 0,1
 0,3
 1,0
 1,0
 1,6
 -2,9
 

* За 2002 г. использована оперативная информация.

Очевидно, что в силу необеспеченности расходов бюджетов первичными доходами в 90-е годы и федеральный, и консолидированный бюджеты не были подчинены росту инвестиционной активности, отодвигалось на будущее решение острейших социальных проблем. К этому периоду относится зарождение инициатив правительства по приостановлению действия множества норм законов, гарантирующих социальную защиту при декларации "социальности" государства в статье 7 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем дефицит в 90-е годы формировался при довольно расточительном использовании новых внешних заимствований, особенно у МВФ, формируемых к тому же на навязанных нам условиях, одним из которых является оплата консультационных услуг экспертов международных финансовых институтов за счет получаемых кредитов.

В действительности профицит федерального бюджета за последние годы был значительно выше сумм, утвержденных законами о бюджете на соответствующий год.

Практика планирования профицита бюджетов - отражение ряда взаимосвязанных процессов: невысокого качества прогнозирования объемов ВВП и поступающих доходов, занижения объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы, предусмотрительного создания правительством значительных резервов финансовых ресурсов, находящихся в его распоряжении, использование которых не отражено в законе о бюджете. Вряд ли нужно доказывать, что все это имеет негативные стороны.

Фактически профицит возможен даже по причине трудностей прогнозирования динамики доходов в условиях действия конъюнктурных факторов роста ВВП (рост мировых цен на экспортируемую продукцию, включая энергоносители, значительное повышение темпов роста производства в различных отраслях и т. п.). Но даже если потребности бюджетной сферы удовлетворяются на высоком уровне, рост доходов дает возможность увеличить наиболее значимые расходы, связанные с удовлетворением потребностей науки и образования, с обеспечением технологических прорывов, с повышением конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, с решением острых социальных проблем (борьба с инфекционными заболеваниями, в том числе со СПИДом, с наркоманией, детской беспризорностью и т. п.). Конечно, если доходы бюджета оказываются выше предусмотренных, существует реальная возможность активизировать инвестиционный процесс, особенно в государственном секторе экономики. В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, становится основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете. На стадии разработки проектов бюджетов профицит в мировой практике, как правило, не предусматривается. Исключения из этого правила бывают редко. Если фактически бюджет оказывается несбалансированным в связи с более быстрым ростом доходов, то профицит преодолевается. Еще на стадии обсуждения проекта закона о бюджете может быть предусмотрена статья о распределении дополнительных доходов, если таковые появятся в процессе его исполнения. Это естественно: ни один финансовый план, в том числе и бюджет, не может быть идеальным с точки зрения полноты учета доходов и предстоящих расходов. В России тоже был опыт предусмотрительного распределения дополнительных доходов. В частности, в законах о федеральных бюджетах на 2000 - 2001 годы предусматривались пропорции распределения возможных дополнительных доходов. Этому были посвящены специальные статьи закона (в 2001 году это была статья 120). Если бы бюджетная сфера финансировалась на достаточном уровне, то перспектива получения дополнительных доходов могла продиктовать следующие меры:

а) ограничение новых внутренних и внешних заимствований, автоматически сокращающее в перспективе долю процентных расходов и увеличивающее долю непроцентных. Практически это означало бы преодоление "связанности" расходов бюджета, открывающее перспективу увеличения доли социально значимых текущих и капитальных расходов;

б) увеличение текущих и капитальных расходов, по цепной связи активизирующих спрос и дающих стимулы росту производства;

в) сокращение масштаба приватизации государственной собственности, позволяющее поддерживать на должном уровне дающий доходы государственный предпринимательский сектор экономики и тем самым усилить бюджетную поддержку государственного сектора в социальной сфере;

г) внесение изменений в налоговое законодательство, позволяющее снизить ставки налогов, отменить некоторые из них, расширить применение стимулирующих налоговых льгот.

В Бюджетном кодексе РФ аналогичные процедуры предусматривались статьей 88. Запрещалось формирование профицита. Однако эта статья в 2000 г. из Бюджетного кодекса была исключена. Это было сделано для того, чтобы в бюджетном процессе последних лет названные меры в связи с планированием профицита не применялись.

Внесение изменений в налоговое законодательство было подчинено прежде всего сокращению стимулирующих льгот, "выравниванию" ставок налога на доходы физических лиц, получающих слишком различающиеся доходы. Внешние заимствования несколько сократились, но внутренние растут. Общая величина внутреннего государственного долга на конец 2002 года законом о бюджете предусматривалась в объеме 752,1 млрд. руб., законом о бюджете на 2003 год и на начало 2004 г. верхний предел государственного внутреннего долга обозначен в сумме 841 млрд. руб., в том числе за счет прироста задолженности по новым облигациям федерального займа с амортизацией долга - на 67 млрд. руб. при установлении верхнего предела государственного внешнего долга в 123,7 млрд. долларов США. На начало 2005 г. в соответствии с бюджетом на 2004 г. предельный объем государственного внутреннего долга планируется в сумме 988,1 млрд. руб., а к концу 2006 г. предполагается его увеличение до 1,2 трлн. руб. Верхний предел государственного внешнего долга к концу 2004 г. соответственно предусматривается в объеме 115 млрд. долларов (95,8 млрд. евро). Остаются высокими процентные расходы бюджета: на обслуживание государственного и муниципального долга в 2003 году предусмотрено выделить 277,51 млрд. руб. - 2,1% к ВВП и 11,8% к расходам федерального бюджета.

Очевидно, что при планируемом профиците государство использует источники покрытия дефицита. Получается, что дефицит бюджета имеется, но маскируется тем, что в конечном счете вместо конкретных расходов, для которых получаются доходы за счет заимствований, предусматривается профицит. "Двойная бухгалтерия" по расходам не меняет их сути. В бюджете на 2003 год декларируемый профицит маскировал дефицит федерального бюджета в сумме 288,3 млрд. руб. - 2,2% ВВП. Тот же курс прослеживается в проекте федерального бюджета на 2004 год: предусмотрен профицит в объеме 83,4 млрд. руб. при увеличении государственных внутренних заимствований, которые, будучи в соответствии с бюджетным законодательством источником покрытия дефицита бюджета, постепенно становятся обычными доходами бюджета.

Правительство Российской Федерации создает реальные условия для фактического превышения утвержденного законом о бюджете профицита за счет получения дополнительных доходов (по сравнению с явно заниженными), очень осторожно увеличивает непроцентные расходы, внося предложения о приостановке действия отдельных положений социально значимых законов, в которых утверждены нормы финансирования науки, образования (в том числе высшего), культуры, кинематографии и т. д., касающиеся государственной поддержки социально незащищенных и малообеспеченных слоев населения. Факт формирования профицита федерального бюджета не становится основанием ни для снижения налогов, ни для увеличения бюджетного финансирования социально значимых отраслей. Исключенная из Бюджетного кодекса глава 12 (статья 88), запрещающая формирование профицита бюджетов и предусматривающая меры по его преодолению в процессе исполнения бюджетов, не восстановлена, и нынешнее правительство на это никогда не пойдет, ибо смысл изъятия указанной статьи - в получении возможности действовать бесконтрольно... Правда, другие существующие ограничения пока еще не отменены.

Если сознательно занижаются прогнозируемый объем ВВП и доходы, чтобы исполнение бюджета вылилось в получение дополнительных доходов относительно заниженных расходов, то это неизбежно проявляется и в резервировании расписанных по расходам бюджетных средств. Но ведь ясно: средства федерального бюджета в течение длительного времени оказываются "связанными", причем в больших объемах (ежегодно к концу бюджетного года на счетах бюджетополучателей в Федеральном казначействе значатся средства, сопоставимые с годовым финансированием по самым значимым разделам расходов федерального бюджета). Принципу эффективного использования бюджетных средств это противоречит. Более того, противоречит и принципу прозрачности исполнения бюджета, поскольку правительство использует профицит по своему усмотрению, по абсолютно "непрозрачным" схемам. Законодатель оказывается перед фактом вопиющей самодеятельности правительства в исполнении бюджета по расходам в части средств профицита и вынужден в дальнейшем принимать закон об исполнении бюджета в пропорциях, фактически отражающих нарушение закона о бюджете. Это неизбежно снижает эффективность финансового контроля, активизирует инфляционный процесс, что подтверждено практикой последних лет. Следует подчеркнуть, что одним из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации (статья 32 Бюджетного кодекса) является принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета, который означает, что все доходы и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме. Очевидно, что концепции федеральных бюджетов последних лет противоречат этому основополагающему принципу функционирования бюджетной системы. И не только этому, но и принципам сбалансированности, достоверности. Уместно напомнить, что в статье 37 Бюджетного кодекса четко определено: "Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета". Именно реалистического подхода к определению основных показателей, закладываемых в расчеты при составлении бюджета, и недостает. Основные макроэкономические показатели (объем ВВП, фонд оплаты труда и т. д.) традиционно занижаются и, как следствие, уменьшаются объемы доходов и расходов федерального бюджета. Это способствует получению неучтенных дополнительных доходов, дает возможность создавать неконтролируемый финансовый резерв, что позволяет Правительству Российской Федерации исполнять федеральный бюджет без особого напряжения. Этим во многом объясняется практически безуспешная попытка вывести из тени эксполярный сектор экономики, где по-прежнему, по оценкам российских и зарубежных экспертов, создается около трети ВВП, реализуется примерно такая же доля не поступающих в бюджеты всех уровней доходов. В прогнозах социально- экономического развития России на 2000 - 2003 годы объем ВВП занижался постоянно, в том числе за счет неполного отражения роста фонда заработной платы. Занижались основные макроэкономические показатели. Ожидаемый в 2003 году объем ВВП в сумме 13 250 млрд. рублей занижен: к концу 2003 года прирост ВВП предусматривался только на 5,9% при его приросте в I полугодии того года на 7,2 процента. Следовательно, прогнозируемый объем ВВП на 2004 год также занижен. Кстати, он не мог быть не занижен и в результате того, что неточным был такой фактор, как повышение заработной платы работников бюджетной сферы с 1 октября 2003 года. Среднегодовой рост ожидаемой в 2003 году номинально начисленной среднемесячной заработной платы на одного работника был предусмотрен 125,2%, что ниже достигнутого роста в I полугодии на 0,2 процентных пункта.

Рост фонда оплаты труда в целом за 2003 год должен был быть не ниже 124-125%, в то время как при формировании проекта федерального бюджета за основу взята величина 122,7 процента. Ожидаемый фонд заработной платы должен был составить не менее 3300 млрд. рублей, то есть на 50 млрд. рублей больше оценки Правительства Российской Федерации за счет увеличения с 1 октября 2003 года минимального размера оплаты труда до 600 рублей в месяц.

Как известно, с величиной фонда оплаты труда связано поступление в бюджет Единого социального налога. С учетом собираемости ЕСН на уровне 2003 года и заниженного ФОТ в расчетах на 2004 год на 60 млрд. рублей предусматриваемая в проекте федерального бюджета сумма этого налога занижена на 16 - 17 млрд. рублей.

Планирование профицита обычно объясняется улучшением ситуации в экономике, активизацией факторов экономического роста. Но ведь "замораживание" бюджетных средств сковывает экономический рост. Только при условии, если все временно свободные финансовые ресурсы используются, улучшается ситуация в экономике. Приросты ВВП за последние годы составляли: в 1999 г. - 5,4%, в 2000 г. - 9%, в 2001 г. - около 5%, а в 2002 г. - около 4%, на 2003 г. по оптимистическому сценарию прогнозировался прирост ВВП около 4,4%, а за первое полугодие оказался на уровне 7,2%. Общепризнанно, что это конъюнктурный рост в рамках восстановления дореформенного уровня производства. Для создания условий динамичного роста необходимы инвестиции и, следовательно, более разумное использование каждого рубля свободных финансовых ресурсов, в том числе и тех, которые значатся в профиците. На вопрос о том, есть ли у властей понимание проблематики инвестиционного обеспечения экономического роста, ответ дан в деятельности правительства по формированию профицита, что является прямым вычетом из инвестиционного финансового ресурса. И это при условии, что капитальные расходы федерального бюджета составляли к концу 2003 г. чуть больше 8% от общей суммы расходов федерального бюджета, а вложения в основные фонды - лишь около 7% и в 2004 г. снизятся до 6,5%.

Проблема профицита не только федерального, но и консолидированного бюджета РФ - это проблема отношения властей к мобилизации ограниченных бюджетных ресурсов на удовлетворение потребностей, связанных с обеспечением условий социально-экономического прогресса. Обращает на себя внимание и тот факт, что профицит бюджетов территорий в 2004 году составит 73,2% объема финансовой помощи бюджетам территорий из федерального бюджета, на 2004 год она планируется на уровне 340,05 млрд. руб. Правда, на 2004 год профицит бюджетов прогнозируется только по 25 регионам, а дефицит - по 64 регионам (субъектам Российской Федерации). Профицит бюджетов территории в 2004 г. предусмотрен в объеме, на 19,5% превышающем объем финансирования за счет их бюджетов расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. При таком раскладе заметна "простота" действии федерального центра при определении размеров финансовой помощи регионам, то есть ее практическое планирование "от достигнутого уровня". Достаточно указать на то, что на 2004 г. фонд финансовой поддержки регионов планируется на уровне 175,81 млрд. руб. Для сравнения: на 2003 г. объем названного фонда утверждался в сумме 173,17 млрд. руб. В том и другом годах практически не отличаются объемы Фонда регионального развития - по 25,07 млрд. руб. соответственно. Однако относительно ВВП размер финансовой помощи субъектам Федерации снижается до 1,8% по сравнению с 2% в 2003 году.

Напомним, что несколько лет назад членом Государственного совета Н. Ишаевым предлагалась модернизация региональной политики путем постепенного доведения соотношения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете до пропорции 30:70 вместо принятого 50:50. Между тем статья 48 Бюджетного кодекса гласит: "Налоговые доходы субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации". Это соотношение уже несколько лет подряд изменяется в пользу федерального бюджета (см. табл. 4), что отражает необходимость увеличения финансовой помощи регионам в условиях очень существенной дифференциации регионов по производству ВВП на душу населения (в десятый раз!) и при медленном росте абсолютной массы доходов. Государство как бы предотвращает опасные последствия "децентрализации" и "дефедерализации". Но этого не происходит. Увеличение доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета не обеспечивает выравнивания экономических условий жизни в регионах. Более того, централизация бюджетной системы ведет к резкому увеличению числа высокодотационных регионов, подпитывает иждивенческие настроения. Еще в 2000 году было лишь 8 таких регионов, а уже в 2003 г. их стало 29. Но только помощь из центра этой проблемы не решает. Тенденция роста доли федерального бюджета в консолидированном бюджете отражает самые негативные стороны в понимании сути бюджетного федерализма, поскольку в ее основе - некоторая неопределенность доходных и расходных полномочий органов, контролирующих бюджетный процесс на различных уровнях бюджетной системы страны.

Рост доли федерального центра при снижении доли регионов в доходах и расходах консолидированного бюджета является отражением трех тенденций:

- систематического игнорирования бюджетного законодательства (проект федерального бюджета на 2004 г. разработан при нарушении 44 статей Бюджетного кодекса РФ);

Таблица 4

Динамика доли регионов и федерального центра в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета РФ

Годы
 Доля в доходах консолидированного бюджета (без ЕСН, в %)
 Доля в расходах консолидированного бюджета (в %)
 
Территорий
 Федерации
 Территорий
 Федерации
 
1998
 50,0
 50,0
 56,0
 44,0
 
2000
 45,8
 54,2
 54,4
 45,6
 
2002
 41,9
 58,1
 42,5
 57,5
 
2003
 44,1
 55,8
 44,2
 55,8
 
2004
 43,9
 56,1
 49,9
 55,1
 
- неустойчивости доходной базы региональных бюджетов и нестабильности налогового законодательства, изменчивости пропорций распределения регулирующих доходов;

- стремления федерального центра получить более значительную часть доходов и поставить регионы в зависимость от федеральной бюрократии.

Основное направление решения названной проблемы - активное стимулирование инвестиционного процесса, повышение роли государственного и муниципального секторов экономики в формировании доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы.

Негативные последствия для экономического роста в регионах обусловлены налоговой и инвестиционной политикой федерального центра. Необходимы большая гибкость в распределении регулирующих доходов и дифференциация налогового режима с учетом ситуации в регионах. Вместе с тем при нынешней ситуации в регионах в ближайшей перспективе резкое сокращение централизуемой на уровне федеративного центра части ВВП стало бы фактором консервации неблагополучного положения в депрессивных регионах. Это ослабило бы федерализм. Долю федерального центра в консолидированном бюджете надо снижать постепенно.

Как видим, признаком "нового качества бюджетной политики" стал переход от политики дефицитного бюджета к профицитному. В результате смены знака на противоположный естественен вопрос: что является основой? Либо существенное улучшение экономической ситуации, либо придание видимости благополучия путем относительного сокращения расходов, несмотря на все еще тяжелое положение в экономике и социальной сфере. Или при разработке проекта бюджета скрываются доходы бюджета, на которые можно рассчитывать реально в планируемом бюджетном году?

Формирование федеральных бюджетов 1992 - 1999 гг. с дефицитом аргументировалось наследием СССР по внешнему долгу и необходимостью его погашения, но при этом страна увеличивала внешнюю задолженность темпами, невиданными прежде. К 1998 году она была доведена почти до 159 млрд. долларов.

В действительности кризис бюджетной системы обусловлен прежде всего результатами приватизации, не дающей государству доходов, криминализацией экономики, уходом свыше 30% производства ВВП в "тень", использованием криминальных схем сокрытия доходов и неуплатой налогов, свободой "вывода" капиталов за границу, натурализацией хозяйственных связей с присущими ей неплатежами, бартером и т. п. В связи с этим быстро росли и внешний, и внутренний государственные долги.

Имеются основания констатировать, что в формировании профицита сказывается не столько осмотрительность правительства в планировании расходов, сколько "послушность" прошедшего все стадии "единения" в примитивизме государственного мышления нашего парламента, готовность его принимать в первом чтении несостоятельную концепцию федерального закона о федеральном бюджете, противоречащего к тому же 44 статьям Бюджетного кодекса. В правовом государстве это могло стать основанием для роспуска парламента. Но тут сам парламент проявил солидарность с правительством и позволяет ему иметь финансовые резервы, законом о бюджете не распределенные по направлениям расходования. Нам говорят, что правительство так реагирует на возможные риски в финансовой политике. И оно тут же показало, как оно это делает - создает так называемый стабилизационный фонд, который, по сути, становится ширмой для резервирования доходов бюджета при вопиющем недофинансировании социальной сферы, реального сектора экономики.

Получается, что в основе планируемого профицита федерального бюджета и фактического превышения профицита над планируемым лежат, во-первых, занижение объема социально значимых и "приоритетных" расходов федерального бюджета, особенно капитальных; во-вторых, недостоверность прогноза социально-экономического развития, неполное отражение в нем предстоящей динамики ВВП, а значит, и сознательное занижение доходов для оправдания урезанных расходов. Весьма существенно и то, что источники покрытия дефицита (прежде всего внутренние заимствования) используются для формирования профицита, а отнюдь не для создания новых рабочих мест при массовой безработице в регионах, при дикой скудости пайка бюджетных учреждений типа школ, больниц и т. п.

Положения, ставящие под сомнение деятельность правительства в конституционном поле, содержатся в таком правительственном документе, как "Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2004 год". В нем декларируется "отмена законодательных решении, финансовое обеспечение которых становится невозможным в рамках существующих доходных ограничений". Рассуждения о "доходных ограничениях" в условиях растущего профицита федерального бюджета также лукавы. Более того, они не корреспондируются со ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". В ст. 37 Конституции определено: "Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также на защиту от безработицы". Вся деятельность исполнительной власти связана с наступлением на эти права. Правительство предлагает "ограничение роста непроцентных расходов бюджета темпами, не превышающими рост экономики". Непроцентные расходы - это расходы за вычетом процентных, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, то есть с реальным финансированием бюджетного сектора экономики. Очевидно лукавство мудрецов, сочиняющих подобные тексты: любые приоритеты в бюджетной политике, ежегодно определяемые в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, предполагают рост ряда непроцентных расходов более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста ВВП.

Правительство превратило в недействующий Федеральный закон "О бюджете развития", в котором был закреплен режим ежегодного формирования и предоставления на конкурсной основе инвестиционных ресурсов с участием средств инвесторов. В результате федеральный бюджет оказывается бюджетом очень медленно растущих в абсолютном выражении текущих расходов, нередко "замораживаемых" и даже сокращающихся. Капитальные расходы бюджета, определяющие возможности инновационного развития, остаются крайне низкими - на уровне 8% расходов федерального бюджета. О какой бы сфере ни шла речь - будь то оборона без соответствующего обеспечения военной техникой, или государственные научные центры без поставок им нового оборудования, или реализуемые федеральные программы, - везде доминируют текущие расходы. Как тут не вспомнить выступления в парламенте депутатов В. Гришукова и В. Сайкина, требовавших финансовой поддержки для АЗЛК и для подводного и ледокольного флота страны, в составе которого из 8 судов остаются пригодными к эксплуатации только 4, а персонал подводных лодок в случае аварий тонет в ледяной воде, поскольку на борту нет соответствующих спасательных средств.

Получается, что федеральный бюджет постепенно превращается преимущественно в бюджет финансирования канцелярий органов власти и управления, а не финансирования реального сектора экономики. Правительство исповедует философию "как можно меньше государства в экономике" и беззастенчиво избавляется от остатков государственного сектора экономики, аргументируя это тем, что для выполнения функций государства государственные предприятия избыточны. С точки зрения такого понимания роли государства ему придется лишь регистрировать летальные исходы. Полагаясь на саморегулирование рынка, оно ведет государственный корабль полным курсом на мель. В составе доходов от государственного имущества в 2004 г. будут преобладать невозобновляемые источники - продажа имущества (около 45 млрд. руб. в год). Возобновляемые - дивиденды по принадлежащим государству акциям - составят около 40 млрд. руб. в год, причем более трети из них (14,3 млрд. руб.) поступят от совместного советско-вьетнамского предприятия "Вьетсовпетро", созданного при Советской власти. В составе доходов бюджетов всех уровней преобладают налоги, в которых прошлый парламент и следа не оставил от принципа прогрессивного налогообложения сверхдоходов, в том числе всякого рода дельцов и рвачей. Средствами же обычных налогоплательщиков, исправно поступающими в казну, распоряжаются чиновники, цинично игнорирующие действующее законодательство.

Похоже, что смена вектора в бюджетной политике произойдет лишь тогда, когда большинство в парламенте будут представлять государственники, патриоты России, способные сделать поворот в социально-экономической политике явно влево - в русло реализации интересов многострадального большинства.

Постоянный адрес данной публикации: