James L. SUNDQUIST. The Decline and Resurgense of Congress. Washington. Brookings. 1981. VIII, 500 p.

Книга эта посвящена традиционной для американской историографии теме: взаимоотношениям исполнительной и законодательной власти в государственном механизме США. Новый толчок для исследований по этой проблеме дали события второй половины 70-х годов, отмеченные острыми разногласиями между конгрессом и президентом. Имя автора книги широко известно в США. В 60-х годах одно за другим выходили его исследования, в которых Дж. Сандквист - с буржуазно-либеральных позиций критически рассматривал основные проблемы внутренней политики США, политического механизма, партийной системы и т. д. ¹

Рецензируемая книга отразила эволюцию взглядов автора от либеральных к центристским, разочарование в либеральном реформизме, скептический взгляд на американский политический механизм в целом. Книга освещает взаимоотношения президента и конгресса на протяжении 200- летней истории США. По сравнению с предыдущими данная работа Дж. Сандквиста является шагом назад, т. к. лишена острого критического заряда, присущего ранним его работам. Можно сказать, что книга носит на себе печать того кризиса, который переживает сейчас политический механизм США.

Само ее название говорит о том, что автор выделяет два периода в истории конгресса - "падения" (1920 - 1973 гг.), или добровольного делегирования им части своих полномочий исполнительной власти, которое проходило параллельно с бурным развитием института президентства, и "подъема" (с 1973 г.), когда конгресс добился частичного восстановления утраченных полномочий. Историю взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в США автор интерпретирует, исходя из представлений о надклассовости этих институтов, борьба между которыми носит самодовлеющий характер. В действительности усиление президентской власти, сосредоточение экономических, политических и управленческих рычагов в руках администрации, начавшееся еще в конце XIX - начале XX в., соответствовало условиям развивающегося государственно- монополистического капитализма. Собственно, именно этот процесс и находится в центре внимания

¹ Sundquist J. L. Politics and Policy. The Elsenhower, Kennedy and Johnson Years. Washington. 1968; ejusd. Dynamics of the Party System. Alignment and Realignment of Political Parties in the United States. Washington. 1973.

стр. 173

Дж. Сандквиста. Однако он объясняет усиление власти президента личными качествами хозяина Белого дома. Сильная личность, по его мнению, подчиняла своему влиянию конгресс, а слабый президент уступал напору законодательной власти. Но при этом остается неясным, почему же независимо от личных качеств сменявших друг друга президентов влияние исполнительной власти на протяжении XX в. постоянно усиливалось.

Отказавшись от анализа конкретных исторических условий, автор ставит на одну доску политическую борьбу между законодательной и исполнительной властью в период формирования американского государства, в годы гражданской войны, первой и второй мировых войн и в современную эпоху. Он не видит как взаимосвязи между процессами, происходящими в экономическом развитии страны и в ее политической жизни на каждом этапе ее истории, так и того, что относительное усиление Исполнительной власти в период развития государственно- монополистического капитализма в конечном счете отразило процесс концентрации капитала.

Одна из центральных идей книги - мысль о том, что "падение" влияния конгресса представляло собой добровольный отказ законодательной власти от части полномочий и делегирование их исполнительной власти. "Грандиозный рост влияния президента в наши дни, - пишет Дж. Сандквист, - не является результатом каких-либо президентских переворотов или импульсивных решений конгресса, а представляет собой результат обдуманных действий законодательной власти" (с. 35). Конгресс сам санкционировал законы, передавшие часть его полномочий исполнительной власти. В книге подробно исследуется этот процесс в области внешней политики, подготовки нового законодательства, бюджета и т. д.

Но при этом автор отнюдь не приближается к пониманию классовой сущности отношений законодательной и исполнительной властей, представляющих интересы господствующего класса и выступающих с единых классовых позиций. Напротив, он пытается объяснить добровольную передачу конгрессом части своих полномочий президенту несовершенством структуры власти в конгрессе, местничеством законодателей, зависящих, по его словам, только от выборов на местах, и т. д. "Длительный упадок влияния конгресса, - пишет Дж. Сандквист, - объясняется самим принципом представительства, воплощенным в конституции" (с. 456). "Представительство влечет за собой индивидуализм и местничество. Индивидуализм вызывает дробность и фрагментарность структуры власти в конгрессе. Последние подрывают способность конгресса формулировать единую политику, осуществлять руководство, вести страну вперед. Местничество порождает безответственность, и это также подрывает волю к руководству" (с. 457).

Все эти недостатки, по мнению Дж. Сандквиста, стали причиной того, что конгресс добровольно делегировал часть полномочий президенту. Если следовать рассуждениям Дж. Сандквиста, то выходит, будто в том, что конгресс стал уступать в силе и влиянии президенту, виновата буржуазная демократия. Разумеется, автор умалчивает о ее действительном содержании, о ее формальном характере, о том, что выборы в США - привилегия толстосумов, поскольку избрание в сенат стоит несколько миллионов, а в палату представителей - сотен тысяч долларов, получить которые "представители народа" могут только от сильных мира сего. Конгресс, равно как и исполнительная власть, представляет интересы одного класса, а противоречия между ними вызываются разногласиями между отдельными группировками монополистической буржуазии относительно того, как и какими методами эффективнее сохранить власть в ее руках. Сам факт добровольного делегирования конгрессом части полномочий исполнительной власти является убедительным доказательством того, что и конгресс и президент представляют интересы господствующей финансовой олигархии.

Сделав вывод, что слабости конгресса порождены самим конституционным принципом представительства и, следовательно, как бы встроены в структуру законодательной власти, Дж. Сандквист приходит к заключению, что независимо от реформы внутренней структуры власти "врожденные слабости" конгресса останутся при нем и так и не дадут ему возможности играть руководящую роль.

Во второй части книги, подробно рассмотрев период "подъема" конгресса, когда был проведен ряд реформ, вернувших законодательной власти утраченные полномочия (за короткий период был создан новый бюджетный механизм, запрещено замораживание ассигнованных средств, принята резолюция о военных полномочиях, усилен контроль над деятельностью исполнитель-

стр. 174

ной власти, расширена сфера применения законодательного вето, усилена исследовательско-информационная служба), автор пишет, что указанные преобразования значительно укрепили позиции конгресса. По определению Дж. Сандквиста, конгресс из пассивного наблюдателя, каковым он нередко являлся в прежние годы, превратился в активного партнера с большим влиянием и правами.

Вместе с тем, проанализировав деятельность конгресса после реформ, автор считает, что законодательная власть как институт не может осуществлять необходимого руководства, разрабатывать и проводить в жизнь социально-экономические программы. Это проявилось в полной мере именно в 70-х годах, когда конгресс, осуществив реформы, оказался не в состоянии проводить в жизнь самостоятельный курс. Дж. Сандквист считает, что конгресс не сумел реализовать права, которые вернул себе, и по-прежнему зависит от инициативы и руководства президента.

Методика Дж. Сандквиста так и не позволила ему раскрыть и объяснить сущность сложных явлений в политической жизни США, которые нашли свое проявление в конфликтных ситуациях между законодательной и исполнительной властью. Фактически же отношения президента и конгресса в наши дни отражают кризисные явления в экономике США, борьбу в американском правящем классе, которая ведется вокруг того, как и какими методами следует руководить страной. И президент и конгресс как институты, представляющие интересы господствующего класса, одновременно втянуты в борьбу между представителями двух господствующих течений в политической жизни США - консерваторами и либералами. И те и другие определяют свое отношение к законодательной и исполнительной власти в зависимости от того, где сильнее их позиции: в конгрессе или в Белом доме.

Выводы автора отражают его разочарование в итогах реформ, проведенных в конгрессе в середине 70-х годов под давлением либералов (среди них был и Дж. Сандквист), рассчитывавших, что реформы не только усилят конгресс, но и помогут реализовать волю большинства, парализуемую консервативным меньшинством. Однако реформы были проведены к моменту, когда либерализм вступил в полосу своего кризиса и был оттеснен на задний план нарастанием консервативных настроений. Разочарование как в реформах, так и в конгрессе, неспособном задавать тон в политической борьбе, и нашло свое отражение в работе.

Каким же представляется Дж. Сандквисту будущее американского политического механизма? Каким путем можно избавиться от его пороков, столь очевидных для современников? Ответов на эти вопросы книга не дает, причем это объясняется не столько попыткой автора уклониться от решения проблемы, сколько признанием того, что она вообще неразрешима.

Дж. Сандквист рассматривает различные варианты реформы, которые могли бы несколько сгладить шероховатости в отношениях между Белым домом и конгрессом и обеспечить более тесное их сотрудничество. Среди них перестройка правительственной структуры по типу английской, введение кабинета, способного обеспечить взаимодействие исполнительной и законодательной власти, предложение избирать членов палаты представителей на четыре, а не на два года, для того чтобы сильнее привязать их к президенту. Подробно рассматривая каждый их этих вариантов, Дж. Сандквист признает, что ни один из них не может быть осуществлен, т. к. потребует серьезных изменений в конституции США. Существующее положение дел, по его мнению, не поддается исправлению и сохранится таким, как оно есть. "На протяжении двух столетий, - пишет автор, - соотношение сил между президентом и конгрессом постоянно менялось то в пользу президента, то в пользу конгресса. Так будет и в третьем столетии" (с. 483).

Рецензируемая книга - еще одно свидетельство тупика, в который попали американские либералы к началу 80-х годов, когда выяснилось, что предлагаемые ими методы управления экономикой и общественными отношениями неэффективны в условиях кризиса государственно-монополистического капитализма. Здесь проявились как неспособность либералов преодолеть кризис доверия к институтам государственной власти, так и бессилие либерального реформаторства в решении коренных проблем современного американского общества.

Постоянный адрес данной публикации: