Автор: Клэр Шорт

Возобновление наших обязательств на мировом саммите по социальному развитию

Копенгагенский саммит был уникален -он стал первой главной конференцией ООН, которая поставила искоренение бедности в центр глобальной повестки дня. После "холодной войны" это обеспечило новую возможность поиска путей борьбы с мировой и личной нестабильностью. Но саммит также привлек внимание к тому, что в мире появилась новая нестабильность, включая гражданские конфликты. Это стало предупреждением о росте глобальной маргинализации и уязвимости большего числа людей, если не уделять должного внимания причинам, сосредоточившись только на симптомах бедности и социальной дезинтеграции на международном, государственном и коммунальном уровнях.

Искоренение бедности требует устойчивого экономического роста в бедных странах. Саммит подчеркнул, однако, что рыночная экономика сама по себе не может привести к искоренению бедности, а также не может добиться справедливости и равенства, которые являются основами эффективного развития. Отсюда вытекает значение людей как индивидов, а в сообществах - как создателей изменений. Саммит подчеркнул потребность общества более эффективно реагировать на материальные и духовные нужды людей, их семей и сообществ. Его первое обязательство состояло в том, чтобы создать экономическую, политическую, социальную, культурную и юридическую обстановку, которая позволит людям достичь социального развития. Проведение специальной сессии ООН в 2000 г. для рассмотрения реализации целей саммита 1995 г. предоставляет государствам новые возможности для возобновления своих обязательств, принятых в Копенгагене. Специальная сессия - это возможность для нас тщательно рассмотреть практические средства выполнения, определить, что сработало, а что нет, проанализировать социальное развитие. Возобновление наших обязательств должно включать определение ясных, конкретно-временных целей и вновь подтвердить нынешние цели международного развития.

Искоренение бедности: сотрудничество в области развития

Саммит поставил цель - искоренить бедность во всем мире с помощью решительных государственных мер и международного сотрудничества и определил свою

Клэр Шорт - министр международного развития из нового министерства Великобритании, осуществляющего политику стабильного развития, искоренения бедности и управления Британской программой помощи развивающимся странам. Она - член Парламента от Ледивуда (Бирмингем) с 1983 г. С 1996 г. Клэр Шорт также занимает пост председателя Комитета по правам человека Социалистического Интернационала.

стр. 57

цель как этический, социальный, политический и экономический императив человечества. Со времени проведения саммита международное сообщество определило задачи, сформулированные на главных саммитах и конференциях 1990-х годов и сообща утвердило цели развития, определяющие этапы сокращения бедности. Первая цель - уменьшить вдвое количество людей, живущих в крайней нужде, к 2015 г. Это будет означать, что почти 1 млрд. людей вырвется из нищеты. Но из-за роста населения в мире 1 млрд. людей все еще будет жить в абсолютной бедности. Затем нам нужно будет определить другую цель. Этот прогресс достижим, если мы сможем мобилизовать международную политическую волю. В данный момент особенно много проблем в Африке. Чтобы прогресс был стабильным, мы должны разработать способы его измерения.

Обязательство искоренить бедность - ясный путь осуществления социальных и экономических прав, которые предоставляет нам Всеобщая декларация прав человека. Это обязательство также касается безопасности человечества. Если мы хотим оставить безопасный мир следующему поколению, мы должны уничтожить эти глобальные пласты бедности.

Правительство Великобритании вносит свой вклад в искоренение бедности в мире, концентрируя усилия на беднейших странах и беднейших областях и слоях населения в пределах стран. Например, мы увеличили обязательства программы помощи в Африке за период 1997 - 1999 годов до 350 млн. фунтов против 250 млн. первоначальной суммы. Мы также работаем над тем, чтобы вовлечь все международные учреждения, с которыми мы сотрудничаем, в борьбу с бедностью. Наше понимание причин бедности существенно переменилось. Мы переориентируем наше внимание от проектов к секторным подходам, которые построены на поднимании сложности жизни бедных людей. Хотя большинство бедняков живут в сельской местности и часто зависят от сельского хозяйства, они получают доход из различных источников, часто от работы не на ферме и от трудовых миграций. Наша политика все больше учитывает это разнообразие, и мы делаем упор на собственное определение бедняками своих средств к существованию и приоритетов. Это помогает нам лучше понять уязвимость, которой отмечена жизнь многих людей на Юге, и творческие силы и гибкость, с которой они приспосабливаются к трудным обстоятельствам. Политика и программы развития должны пользоваться этими талантами, обеспечивать необходимую помощь, чтобы бедные люди могли извлекать выгоду из экономического роста и создавать структуры, которые защищают их от потрясений.

Например, мы недавно одобрили проект поддержать усилия правительства Ориссы по развитию Западной Ориссы, одной из беднейших областей в Индии, где 60 - 70% 4-миллионного населения живет за чертой бедности. В некоторых районах грамотны меньше 20% женщин, а почти 40% населения - деклассированные элементы. Проект направлен на обеспечение того, чтобы помочь беднейшим слоям населения; это можно сделать, проанализировав жизненные потребности наиболее уязвимой части населения, создав социальные организации и компетентные учреждения возможностей и облегчив переговоры о правах бедных в пределах микроплана.

Мы также подчеркиваем, что важно облегчить доступ к возможности заработать, включая предоставление финансовых услуг, которые доступны и уместны для бедных, не забывая о специфических интересах и потребностях женщин.

Наша программа по искоренению бедности уделяет особое внимание правам и потребностям женщин. Как сказал Тони Блэр во время недавнего визита в Южную Африку, "женское неравенство - одна из самых главных причин социальной напряженности в мире и реальный барьер к искоренению бедности. В то время как женщины продолжают составлять большее количество бедного населения в мире, искоренение бедности будет достигнуто только в том случае, если мы устраним неравенство, которое мешает им воспользоваться возможностями выбраться из бедности".

На макрополитическом уровне мы делаем упор на здравую макроэкономическую политику, включая ясное определение приоритетов государственных ассиг-

стр. 58

нований в пределах согласованного бюджета на средний срок. Восточно- азиатский кризис июля 1997 г., который привел к экономическим трудностям даже в 1999 г. и увеличению бедности в Индонезии и Таиланде, показывает, насколько важно, чтобы отдельные государства могли бороться с кризисом и чтобы международное сообщество помогло избежать таких кризисов в будущем, принимая меры для социальной защиты в целях предотвращения худших последствий таких кризисов. Кризис привлек внимание к финансовому регулированию, отчетности и желательности установления правильных регулирующих и юридических систем. Результатом этого была ценная дискуссия по улучшению финансовой архитектуры глобализирующейся экономики.

Стабильный экономический рост в бедных странах требует более тесного сотрудничества с частным сектором. В мировой экономике все большее значение приобретают многонациональные компании, поскольку вложения частного капитала опережают официальные вложения от учреждений развития. Мы должны создать правильный свод правил, чтобы рост многонационального бизнеса принес пользу обществу в целом. Все больше компаний признают, что бизнес, основанный на этике, - хороший бизнес.

Вопрос долгов - самый важный и для экономического роста, и для искоренения бедности; и церкви, и сообщество неправительственных организаций требуют прогресса к 2000 г. Текущие программы по обеспечению долгового бремени разработаны прежде всего, чтобы достичь внешней стабильности долга. Мы работаем над тем, чтобы облегчить долговое бремя в более широком контексте средств, доступных для искоренения бедности. Во многих странах долги все еще тормозят государственные программы по борьбе с бедностью. Мы твердо убеждены, что мир должен отпустить этот тормоз и более оперативная помощь по облегчению долгового бре-

стр. 59

мени должна быть оказана странам, где следует искоренить бедность. Мы привели доводы в пользу раннего выполнения инициативы обремененных долгами бедных стран и более тщательного исследования этой инициативы в 1999 г. Но любые новые инициативы должны подтверждать, что облегчение долгового бремени не волшебная палочка для решения проблемы бедности. Долговая помощь должна оказываться тем правительствам, которые соблюдают права своих граждан и стремятся искоренить бедность. Мы будем работать с правительствами в области перераспределения государственных ассигнований в пользу бедных слоев населения, мы будем вносить свой вклад в укрепление демократических структур и хорошего управления.

Мы будем двигаться вперед с теми правительствами, которые поставили на повестку дня обязательство по искоренению бедности. Мы вышли за пределы концепции 20/20, которая определяла готовность правительств выделять средства на улучшение основного социального обеспечения, и согласились на цели, которые отражают эффект наших совместных усилий. Мы остаемся сторонниками увеличения ассигнований, но признаем, что должны гарантировать, что это принесет пользу бедным. Прогресс будет строго отслеживаться в соответствии с целями международного развития, и мы внесем вклад в создание критерия, нужного для изменения этого прогресса. Мы приветствуем действия Всемирного банка, ООН и ОЭСР по сбору и публикации регулярных данных относительно 21 показателя, которые ясно покажут масштаб прогресса в области международных целей развития.

Официальная помощь правительства Великобритании по развитию, как ожидается, повысится на 0,3% ВНП Великобритании к 2001 г., но и наше обязательство состоит в том, чтобы восстановить цель ООН - 0,7%. Но мы обязаны также предоставить более ориентированную на результат стратегию. Новая система выполнения сейчас запускается, что объединит всю нужную информацию по проекту в доступной форме.

Показатели результатов нельзя использовать в упрощенном виде для измерения объема выполнения. Британская помощь часто, хотя и не всегда, скромна в сравнении с бюджетами стран-получателей, а причинно-следственная связь здесь сложна. Но мы будем измерять эффект наших действий, где это возможно. Мы обязали себя к жестким критериям результативности всей нашей работы и уполномочили независимых экспертов оценить влияние британской помощи на уровень бедности в четырех странах-партнерах, что может помочь в создании структуры для более компетентной оценки.

Оценка нашей работы по женскому вопросу будет предпринята в 1999/2000 гг.

Мы поощрили развитие "пристрастных" подходов к оценке воздействия и продолжаем развивать методы, которые позволяют нам прислушаться к голосам бедных и оценить воздействие наших усилий на их жизнь. Например, мы помогли перефокусировать контроль за воздействием дренажа земли в области Синд, а в Бангладеш создается база данных специфической секторальной информации, чтобы помочь проследить воздействие проектов в области рыбной ловли на уровень жизни населения.

Если мы должны оценить наш прогресс сообразно целям, нам надо разработать общие системы показателей с учетом различий между Севером и Югом. Мы работаем над улучшением статистической способности международной системы и особенно тех стран, с которыми мы работаем; гарантируем, что качество и количественных и качественных данных повысилось и мы стремимся гарантировать уместность этих данных для создателей политики.

Сильные и равноправные общества - ключ к искоренению бедности

Быстрое сокращение численности людей, живущих в абсолютной бедности, - главная цель политики международного развития правительства Великобритании. Но наша работа касается множества проблем, которые являются причинами лишений и определяют по-

стр. 60

вседневную жизнь бедных. Бедные не только испытывают недостаток средств, но в то же самое время не могут получить даже основные медицинские услуги, образование или обеспечение водой. У них нет доступа к возможностям, они изолированы от других слоев общества и бессильны. Часто бедные исключены из общества из-за факторов типа этнической принадлежности, касты, географии, пола и нетрудоспособности. В частности, у них нет голоса в тех местах, где принимаются решения, которые касаются их жизни.

Содействие социальной интеграции, как оно сформулировано в Копенгагенском обязательстве, охватывает эти проблемы, что обязывает нас противостоять социальной изоляции, разбираться с процессами, которые препятствуют созданию "устойчивого, безопасного и справедливого" общества. Процессы социальной изоляции создают нестабильную обстановку, в которой благосостояние всех может оказаться под угрозой. "Копенгаген + 5" предоставляет возможность оценить, как идеи по поводу социальной изоляции можно перевести в политику эффективной борьбы с бедностью.

Правительство Великобритании обязуется полностью разобраться с причинами социальной изоляции и у себя в стране, и на мировом уровне. В течение нескольких месяцев после избрания оно создало межведомственный комитет по социальной изоляции, объектом внимания которого являются худшие проявления изоляции в нашей собственной стране, типа бедности в квартале, бездомности и исключения из школ. Комитет выделяет многосекторальный подход к бедности и является одной из форм коалиционного правительства. Как и повсюду в Европе, были разработаны показатели, чтобы проследить прогресс в области содействия социальной интеграции.

Точно так же мы обязаны сражаться с социальной изоляцией в сотрудничестве с нашими партнерами на Юге. Понятие социальной изоляции, которое недавно появилось у аналитиков стратегии и в дебатах практикующих юристов, подчеркивает, что понятие бедности многогранно и привлекает наше внимание к отношениям и процессам, которые ведут к бедности.

Люди часто лишены разных вещей одновременно в экономической, социальной и политической сферах. Недостаток дохода - обычно результат недостатка активов или отсутствия доступа на трудовые рынки. Плохое здоровье и недостаток образования - это причина и следствие низкого экономического статуса. Понятие социальной изоляции далее признает, что бедность - не только материальные и физические лишения; это понятие затрагивает чувство собственного достоинства, самоуважения, чувство социальной принадлежности, закрывает доступ к структурам, принимающим решения, и учреждениям. Жизненно важно, что эти критерии имеют тенденцию укреплять друг друга, создавая спирали уязвимости для конкретных групп.

Мы поощряем действия по развитию, которые охватывают несколько секторов, чтобы оказать реальное воздействие на жизнь бедных людей. Например, больные дети не могут посещать школу, следовательно, их здоровье влияет на получение образования. У женщин даже с тремя годами начального образования намного ниже детская смертность. Образованные матери также скорее всего отправят детей в школу, создавая похвальный цикл образования и искоренения бедности. Я рассматриваю социальное развитие как целостность взаимодополняющих вмешательств, которые представляют основные принципы любой стратегии.

Социальная изоляция подразумевает упор на социальные отношения, которые приводят к бедности, процессы и учреждения, которые лежат в основе и являются неотъемлемой частью бедности. Бедность - результат того, что Амартья Сен называет нереализованностью права (а не нехваткой товаров), и наши действия по развитию должны быть обусловлены пониманием процессов и учреждений, которые являются причиной этой нереализованности. Это в большей степени относится к предоставлению помощи в конфликт-

стр. 61

ных ситуациях без обращения к глубинным причинам конфликта, а также к предоставлению основных услуг инвалиду в бедной деревне в Индии (или в моем родном городе Бирмингеме) без мер, направленных на улучшение отношения к инвалидам, которое мешает их собственным попыткам обрести независимость.

Такое понимание иллюстрируется новым проектом в Ориссе, упомянутым выше. Высокий уровень бедности в этом индийском штате не результат недостатка природных ресурсов. Причина бедности лежит в структуре социальных отношений: каста, неприкасаемость и другие формы дискриминации, несправедливое распределение земли, отчуждение земли, зависимость от ростовщиков, посягательства на собственность общины, проблемы женского неравноправия. Именно это множество учреждений на различных уровнях и социальные и культурные отношения не дают бедным доступа к природным ресурсам. Как бы это ни было сложно, наши действия должны учитывать это.

В Ориссе мы попросили наших местных партнеров использовать социальные методы оценки, чтобы идентифицировать эти характеристики структурной бедности. Главное новое практическое обязательство, которое можно сделать на специальной сессии, состоит в применении таких методов во всех стратегиях и программах системы ООН. Таким образом, мы ожидаем, что будут сделаны оценки экономической ситуации и окружающей среды. Такие оценки будут гарантировать, что

- ООН отвечает на нужды тех, кого затрагивают ее действия;

- программы принесут пользу бедным;

- выполнен анализ условий, необходимых для достижения женского равноправия;

- все акционеры имеют возможность участвовать.

Таким образом, поскольку мы поддерживаем проекты помощи городским беднякам, предоставление услуг не может быть достижимо без усиления общинных организаций так, чтобы бедные люди могли требовать услуги, на которые они имеют право.

Сотрудничество в области развития играет важную роль в содействии появлению сплоченных обществ. Они создаются с помощью политики, сформулированной максимально широким представлением гражданского общества, которая обеспечивает равенство, гражданскую активность и социальную справедливость.

Последнее препятствие к социальной интеграции - неудача в соблюдении всех прав человека для всех. Сплоченные общества основаны на правах. Права обеспечивают структуру, в рамках которой люди, равно бедные и богатые, могут стать полноправными членами общества. Права человека - это возможность быть полноправным членом общества.

Начиная с Копенгагена все больше и больше комитетов ООН по развитию приняли основанный на правах человека подход к развитию. Это подразумевает признание всех прав для всех людей в процессе развития и реформирование структур общества, которые приводят к дискриминации и обнищанию. Права человека являются экономическими, социальными и культурными, а также гражданскими и политическими. Они взаимозависимы и неделимы, и нельзя обменивать одно на другое. Правительства отвечают за обеспечение условий для помощи людям узнавать и реализовывать свои права. Это не означает, что государство обязано обеспечить все, что хотят люди; это означает согласно соглашению по экономическим, социальным и культурным правам от 1976 г., что государства обязаны принимать меры, максимально используя доступные средства, к прогрессивному достижению полной реализации этих прав.

Права - основание, на котором функционируют сплоченные общества. Запланированные вмешательства для борьбы с бедностью работают лучше, если они основаны на правах, потому что это позволяет бедным вынудить администрацию лучше работать. Быстрое сокращение бедности, которому мы были свидетелями в течение последних 50 лет, - отчасти результат того, что все больше людей смогли настаивать на своих правах.

стр. 62

Права дают возможность самому деклассированному и бессильному человеку или группе предъявить требования к государству в пределах структуры национального и/или международного права. Это отличается от подхода к основным потребностям, где вмешательства основаны на приоритетах, определяемых политиками, укрепляют процессы, вызывающие лишения и создание ситуации беспомощности. Таким образом, участие - право, а не только средства, чтобы заставить вмешательства работать лучше. Что подразумевает создание социально интегрированного общества? Каковы новые предложения и соглашения для политиков, которые нужно согласовать в "Копенгагене + 5"? Во-первых, мы должны видеть бедность в той сложности, в которой она проявляет себя для бедных людей, с ее экономическими, политическими и социокультурными критериями, и попыткой видеть это через перспективу самих бедных людей. Во-вторых, социально-интегрирующие стратегии занимаются причинами, а не только симптомами бедности, и они сосредоточены на учреждениях, процессах и деталях, которые держат людей в бедности, или дают возможность спастись от нее; социальные методы оценки - ценный инструмент для достижения этой цели. Наконец, мы должны работать над показателями, позволяющими нам проследить прогресс в создании более сплоченных обществ и отражающих степень, в которой люди, бедные люди в частности, могут осуществлять свои права.

Заключение

Мы все обязались искоренить бедность, и первая ближайшая цель - уменьшить вдвое предельную бедность к 2015 г. Это возможно, но прежде всего - это человеческий императив. В 2000 г. мы должны увеличить обязательства, которые мы приняли в течение 1990-х годов, и работать вместе, чтобы лучше понимать, как достичь этой цели.

Искоренение бедности - неотъемлемая часть содействия социальной интеграции, второе основное копенгагенское обязательство. Мы должны сотрудничать в борьбе с бедностью во всех ее многомерных проявлениях, и наша политика должна быть основана на понимании структур и учреждений, породивших бедность. Наши действия должны быть отмечены пониманием, что люди имеют право требовать от своих правительств лучшей работы по искоренению бедности и содействию социальной интеграции.

Мы все больше живем в глобальном обществе. Процесс глобализации содержит риск маргинализации личностей, групп, стран и даже регионов. Но это также представляет различные возможности. Мы знаем больше, чем когда-либо прежде, о страданиях людей в различных частях мира, и мы знаем больше о причинах и политике, которая может успешно бороться с этими страданиями. Как было сказано на Копенгагенском саммите, у нас больше возможностей, чем когда-либо прежде, для решения этих проблем на глобальном уровне.

Постоянный адрес данной публикации: