Автор: Нгайре ВУДС, Амрита НАРЛИКАР

 Введение

За последние двадцать лет функции международных экономических институтов чрезвычайно расширились: ныне их программы и политика затрагивают интерес куда большего числа людей, групп и организаций, чем прежде. Усиление вмешательства международных экономических институтов в дела суверенных государств идет по двум направлениям. В 1990-х гг. МВФ и Всемирный банк расширили и углубили набор условий, предъявляемых странам-участницам, желающим получить займы, в том числе условий, касающихся внутриполитического управления и институциональных структур, проводящих экономическую политику. Одновременно в 1995 г. при создании Всемирной торговой организации был разработан новый набор обязательств для ее членов, затронувших (и продолжающих все больше затрагивать) ряд сфер внутреннего законодательства.

Теперь международные экономические институты занимаются вопросами, которые ранее решались на уровне национальных правительств. Другими словами, решения и политика, осуществляемая на международном уровне, все больше воздействует на групповые и индивидуальные интересы граждан независимых государств. Если раньше они могли привлечь правительства своих стран к ответу за проводимую политику, то теперь они должны адресоваться к международным институтам - ведь именно там принимаются решения. Отсюда возникает вопрос: перед кем эти институты несут ответственность, и отвечают ли они перед теми, кого напрямую затрагивает их деятельность? В данной статье делается попытка ответить на этот вопрос в отношении МВФ, Всемирного банка и ВТО.

В первом разделе рассматривается вопрос о расширении вмешательства ВТО, МВФ и Всемирного банка, показывается, каким образом их деятельность затрагивает интересы групп и народов отдельных государств, фактически создавая новых "заинтересованных лиц". Во втором разделе анализируется концепция ответственности, исследуются ее механизмы, наиболее подходящие для применения к международным институтам. В третьем разделе речь идет о попытках МВФ, Всемирного банка и ВТО усилить свою ответственность за счет расширения прозрачности и мониторинга. В четвертом разделе освещаются методы, с помощью которых эти институты становятся более открытыми для "заинтересованных лиц", в особенности неправительственных организаций (НПО), и каким образом это влияет на проблему ответственности. В заключение авторы излагают свою точку зрения на вопрос о возникновении равновесия между функциями, легитимностью и ответственностью международных экономических организаций.

Нгайре Вудс - научный сотрудник на кафедре политических исследований и международных отношений Университетского колледжа и Оксфорде (University College, Oxford OX1 4BH). Темами ее исследований являются глобальное управление, глобализация и международные финансовые институты. Ее последняя книга -"The Political Economy of Glohalization" (2001). E-mail: ngairc.woods@univcrsity - college.oxford.ac.uk.

Амрита Нарликар - младший научный сотрудник Сент-Джонз колледжа и Оксфорде (St John's College, Oxford OX1 3JP). Защитив докторскую диссертацию но теме "Сотрудничество в торговли: коалиции разминающихся стран" (Оксфорд, 2001), она продолжает исследовать роль разминающихся стран в мировой экономике.

стр. 175

Расширение сфер вмешательства международных экономических организаций

Наш первый аргумент состоит в том, что в ходе своей деятельности МВФ (или Фонд), Всемирный банк (или Банк) и Всемирная торговая организация (ВТО) осуществляют глубокое вмешательство в политику стран-участниц, и в результате сталкиваются с растущим числом "заинтересованных лиц", заявляющих о своем праве требовать у этих институтов отчета. Начнем с вопроса, каким образом Фонд, Банк и ВТО расширяют свое вмешательство.

После финансовых кризисов 1990-х гг. мощные промышленно развитые страны- участницы МВФ и Всемирного банка требуют от этих институтов "обеспечения глубоких далекоидущих структурных реформ" экономики всех их членов, одной из задач которых является корректировка недостатков их национальных финансовых систем, экономический рост и борьба с бедностью (IMF, 1998). Более конкретно методы расширения вмешательства со стороны международных финансовых институтов обрисовал Девеш Капур, подсчитав, что количество "критериев соответствия", которыми обусловливается предоставление займов, возросло: на примере выборки из 25 стран он показал, что в 1980-е гг. количество таких обязательных мер составляло от 6 до 10, а в 1990-х гг. - уже около 26 (Kapur, 2001). Капур отмечает и увеличение числа программных "целей", поставленных в рамках программ помощи и займов - теперь от стран-участниц требуют предпринимать акции вроде мобилизации, перестройки, укрепления или модернизации процессов управления в постоянно возрастающем количестве областей.

Масштаб условий, применяемых ныне международными финансовыми институтами, выходит далеко за рамки их первоначального мандата. МВФ и Всемирный банк были созданы после второй мировой войны, когда в мире существовал мощный консенсус, направленный против вмешательства международных организаций в дела независимых государств. Этот консенсус ярко проявился в Статье 2 (7) Устава Объединенных Наций: "Ни одно из положений данного Устава не дает Объединенным Нациям полномочий на вмешательство в вопросах, по сути своей относящихся к внутренней юрисдикции любого государства..." В теории необходимость уважать суверенитет стран-участниц с самого начала ограничивала рамки деятельности МВФ и Всемирного банка (а также международной торговой организации, которую в то время только предполагалось создать).

В дальнейшем, конечно, этот запрет на вмешательство был нарушен в связи с началом холодной войны. Решения международных финансовых институтов о предоставлении кредитов, несомненно, определялись соображениями политической стабильности и геостратегического сдерживания (Kapur, Lewis, Webb, 1997). Еще более крупные изменения произошли в начале 1980-х гг. В связи с возникновением долгового кризиса МВФ и Всемирный банк оказались еще глубже вовлечены в процесс предоставления займов по политическим соображениям и предъявления условий. Поскольку их займы предназначались для развивающихся стран-должников, то от этих стран требовалось и соответствие определенным критериям. Поначалу эти условия касались макроэкономических показателей (в требованиях МВФ) и конкретных секторных реформ (в требованиях Банка). Однако за следующие двадцать лет характер условий, предъявляемых обоими институтами, радикально расширился и углубился, проникая в те области, где раньше подобное вмешательство было бы просто немыслимо - деятельность правительства, обеспечение власти закона, вопросы судебной реформы, борьбы с коррупцией и корпоративного управления. Столь масштабное расширение сферы рекомендаций и требований непосредственных образом затрагивает все более широкий спектр политических курсов, людей, групп и организаций в отдельных странах.

Наряду с расширением компетенции международных финансовых институтов, после создания ВТО в январе 1995 г. изменился масштаб и характер международного регулирования в сфере торговли (ранее эта задача возлагалась на Генеральное согла-

стр. 176

шение по тарифам и торговле (ГАТТ)). ВТО не предоставляет займы своим членам, а значит не может предъявлять им условий, подобно Фонду и Банку. Тем не менее само создание ВТО осуществлялось по принципу "все или ничего" - ее члены обязуются полностью превратиться в участников "единой организации", подчиняться системе, основанной на наборе правил, и не только в пределах краткосрочного периода получения займов или переговоров об их предоставлении, как это происходит с условиями, налагаемыми Фондом и Банком. Выход из любого обязательства в рамках ВТО чрезвычайно затруднен - для его временной приостановки требуется обращение соответствующей страны ко всей организации (см. статью 9, разделы 3-5 Соглашения о создании ВТО). В случае нарушения страной-участницей какого-либо из правил ВТО на законных основаниях может применить к ней санкции, если только на решение Органа по урегулированию споров (ОУС) не будет наложено единодушное вето всех членов организации.

Уже при ее создании ВТО были приданы куда большие, по сравнению с предшественницей - ГАТТ, полномочия в области принуждения стран-участниц к соблюдению правил. Кроме того, изменилось и содержание самих правил. Новые, более широкие полномочия ВТО отчасти связаны с успехами ГАТТ в деле сокращения тарифных барьеров в международной торговле. Здесь весьма уместно вспомнить популярную формулировку Роберта Болдуина, сравнившего либерализацию торговли с осушением болота: успешная работа насосов приводит к падению уровня воды (т.е. тарифов), но при этом на свет божий появляются камни, пни и другие препятствия (т.е. нетарифные барьеры или НТБ), скрывавшиеся в глубине (Baldwin, 1970). Расчистка этих осушенных земель - дело нелегкое и зачастую связана с масштабным вмешательством во внутренний режим регулирования стран-участниц.

Мандат ВТО идет дальше мандата ГАТТ в двух направлениях. Во-первых, ВТО - это "единая организация", и в качестве таковой занимается регулированием нетарифных барьеров, тогда как в ГАТТ нетарифные барьеры согласовывались в рамках многосторонних кодексов. Во-вторых, ВТО расширяет спектр НТВ, подлежащих регулированию странами-участницами. Например, Многостороннее соглашение о торговле товарами включает соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах, технических барьерах в торговле, инвестиционных мерах, связанных с торговлей (ИМСТ), антидемпинговых, компенсационных пошлинах, пошлинах за субсидирование торговли и т.д. Иллюстрацией к характеру вмешательства, осуществляемого в рамках нового соглашения, является эпизод с действием Соглашения о применении санитарных и фитосанитарных мер в деле об использовании гормонов при производстве говядины.

Целью Соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах (ССФМ) является "соблюдение суверенного права любого правительства обеспечивать целесообразный с его точки зрения уровень здравоохранения, но также и гарантии против злоупотребления этими суверенными правами в протекционистских целях, что может привести к созданию ненужных барьеров в международной торговле". Сфера деятельности этого соглашения стала предметом спора в деле "США против Европейского союза (ЕС)" в связи с запретом импорта мясной продукции, произведенной с использованием гормонов. Комиссия ВТО по урегулированию споров приняла решение, что введенный ЕС запрет несовместим с требованиями ССФМ о том, чтобы страны- участницы при введении санитарных мер основывались на международных стандартах (Статья 3.1 ССФМ); при использовании национальных норм имели для этого научные основания (Статья 3.3 ССФМ); применяли процедуры оценки возможных рисков с учетом технологий, выработанных соответствующими международными организациями (Статья 5.1 ССФМ); не допускали произвольных и неоправданных определений приводящих к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли (Статья 5.5 ССФМ). Апелляционный Совет поддержал Комиссию в том, что запрет ЕС не соответствует Статьям 3.3 и 5.1 ССФМ, но отменил ее решение в части его несовместимости со Статьями 3.1 и 5.5 (Hoekman, Kostecki, 2001). Когда ЕС объявил о невозможности согла-

стр. 177

ситься с решением, истцы (США, а затем и Канада) получили право на применение ответных санкций в объеме, определяемом арбитражной комиссией. Эти решения ВТО вызвали весьма противоречивую реакцию. Все "дело" выглядело наглядной иллюстрацией того, как ВТО запрещает национальным правительствам поддерживать высокие стандарты безопасности продуктов питания, вмешивается во внутригосударственные правила регулирования и даже кулинарные пристрастия людей.

Ограничительные меры ВТО по вопросам, относящимся к внутригосударственному регулированию, этике и свободе выбора для потребителей, проявляются не только в области контроля за продуктами питания. Например, ВТО запрещает любой из стран участниц использовать торговую политику, чтобы заставить другую страну-участницу установить более жесткие экологические стандарты на своей территории или в отдельных производственных процессах. ГАТТ признала незаконным запрет США на импорт тунца из Мексики (на том основании, что мексиканские рыбаки не используют безопасные для дельфинов сети, как это предписывается принятыми в США правилами). Это решение, однако, лишь усилило мнение, что ГАТТ/ВТО не только отдает предпочтение торговле перед экологией, но и заставляет потребителей соглашаться с допуском на рынки товаров без учета этических соображений страны-импортера.

Помимо этих отдельных случаев стоит вспомнить и об общем расширении сферы торговых переговоров начиная с 1986 г., когда в юрисдикцию ГАТТ были включены услуги и внутригосударственные правила в отношении прямых иностранных инвестиций (в целях предоставления услуг

стр. 178

за счет коммерческого присутствия) и въезда иностранного персонала (для предоставления услуг путем перемещения физических лиц) оказались в зоне непосредственного действия правил международной торговли. После этого имели место дальнейшие покушения на национальный суверенитет в сфере услуг, а также интеллектуальной собственности и инвестиционных мер, связанных с торговлей (ИМСТ). К 2001 г. рабочие группы ВТО уже занимались изучением таких вопросов как политика в области конкуренции, государственные заказы и состояние окружающей среды, с целью их возможного включения в сферу компетенции организации.

Из вышеприведенного анализа можно сделать выводы о том, что сегодня все международные экономические институты принимают решения, непосредственно затрагивающие интересы местных сообществ, групповые интересы, внутриполитическое и экономическое устройство отдельных государств и групп государств. Многие из этих групп требуют, чтобы их рассматривали как заинтересованных лиц, а международные экономические институты несли перед ними прямую ответственность.

Элементы ответственности в рамках международных экономических институтов

Значит ли это, что международные экономические организации должны сегодня нести ответственность перед всеми, кого затрагивают их расширенные функции и действия? В предыдущем разделе показаны причины появления новых заинтересованных лиц, требующих, чтобы МВФ, Всемирный банк и ВТО несли перед ними прямую ответственность. В данном разделе мы рассмотрим эти требования, выяснив сначала, каким образом концепция ответственности может применяться к международным экономическим институтам.

Традиционный аргумент об ответственности институтов состоит из двух элементов: конституционности и представительства. Во-первых, институты действуют в рамках своих "конституций". Фонд и Банк были учреждены в соответствии с Соглашениями, а ВТО - с Заключительным актом Уругвайского раунда переговоров (см. вебсайты каждой из этих организаций). В этих документах определяются рамки функционирования организаций, основы их структуры, главные цели и задачи. Однако, как уже отмечалось, хотя в самих документах и имеются прямые и косвенные положения о защите суверенитета стран-участниц, в последние годы эти ограничения были отменены.

Помимо конституционных ограничений их деятельности, каждый международный экономический институт несет прямую ответственность перед государствами-участниками. Каждое из них представлено в Совете Управляющих МВФ и Всемирного банка или Министерском совете ВТО. Необходимо, однако, выяснить, насколько подобное представительство выполняет свою роль механизма реальной ответственности.

Деятельностью МВФ и Всемирного банка руководят Советы Управляющих, где крупнейшие страны-участницы (США, Германия, Франция, Япония, Великобритания, Саудовская Аравия, Россия и Китай) представлены директорами-управляющими. Все остальные страны сгруппированы по коллегиям, каждая из которых выбирает директора-управляющего для коллективного представительства в Совете Управляющих. Теоретически Советы Управляющих каждого из институтов руководят высокопоставленными управленцами, которые, в свою очередь, руководят деятельностью рядовых сотрудников. Однако с точки зрения ответственности подобный механизм основывается на трех допущениях, что: 1) все страны-участницы должным образом представлены в Совете; 2) Совет действительно руководит и надзирает за работой организации и 3) управленческий и рядовой персонал организаций находится под одинаковым влиянием и одинаково подчиняется всем странам- участницам, представленным в Совете. Реальность этих допущений в отношении МВФ и Всемирного банка подвергалась серьезному исследованию, в ходе которого выявились их существенные недостатки в этом отношении (Woods, 2001).

Структура ВТО отличается от МВФ и Всемирного банка. Высшим органом ВТО

стр. 179

является Министерская конференция, которая собирается раз в два года. Повседневной деятельностью организации руководит Генеральный Совет, одновременно выступающий в роли Органа по изучению торговой политики и Органа по урегулированию споров. Генеральный совет проводит официальные заседания раз в месяц; в нем на равноправной основе представлены все страны- участницы. В подчинении Генерального совета находятся Советы по торговле товарами, услугами и ИМСТ, а также комитеты, напрямую подотчетные Генеральному совету. Большая часть работы, ведущейся тремя Советами, распределена между комитетами по конкретным вопросам и рабочими группами. Руководящие органы на всех четырех уровнях - Министерская конференция, Генеральный совет, Советы по товарам, услугам и ИМСТ, а также комитеты и рабочие группы - состоят из официальных представителей стран- участниц.

По сути ВТО - это форум, в рамках которого страны-участницы проводят многосторонние торговые переговоры. Сотрудники и управленцы в этом органе играют меньшую роль, чем в Фонде и Банке. Сотрудники последних напрямую работают с правительствами при разработке соглашений обязательного действия (или условий), соблюдение которых они затем контролируют и обеспечивают, с санкции (которая чаще всего дается) Совета Управляющих. По этой причине МВФ и Всемирный банк часто характеризуют как организации, управляемые чиновниками. ВТО (чей общий бюджет едва превышает командировочные расходы МВФ (Scholte et al., 1999), напротив, управляется странами-участницами в том смысле, что правительства сами заключают и подписывают многосторонние торговые соглашения, а Секретариат ВТО просто оказывает им административно-техническую помощь.

Для структуры ВТО (по крайней мере в теории) характерно более прямое представительство стран-участниц, чем в Фонде и Банке, в связи с тем, что решения на любом уровне принимаются странами-участницами и каждая из них имеет одинаковое право голоса. Однако на практике процедуру принятия решений нельзя описать с помощью формального принципа "одна страна - один голос". ВТО работает по принципу консенсуса, а не голосования, и содержание каждого единодушного решения, как правило, согласовывается в ходе неформальных заседаний (так называемого процесса "зеленой комнаты"), на которых преобладающую роль играет "четверка" - Соединенные Штаты, Европейский Союз, Япония и Канада. В реальности на торговых переговорах значительная роль и влияние на принятие решений принадлежит государствам, занимающим сильные позиции на мировых рынках: можно сказать, именно они и принимают решения, а страны с более скромными позициями на рынках фактически превращаются в исполнителей этих решений. Кроме того, следует указать, что представительство в ВТО, даже если его можно назвать равноправным, не является прямым. Избиратели стран-участниц не выбирают своих представителей в ВТО (это относится также к МВФ и Всемирному банку). Они выбирают политиков, формирующих правительства, которые в свою очередь назначают министров, представляющих страну и определяющих состав национальных делегаций (которые в ВТО порой включают представителей частного сектора). По этой причине руководство международными экономическими организациями весьма далеко от идеала представительного или ответственного управления.

Разрыв, существующий между национальным и международным уровнями управления, порой характеризуется как "дефицит демократии". Но последствия этого дефицита с точки зрения ответственности международных организаций, возможно, не столь фатальны, как некоторые предполагают. Очевидно, ни один из трех рассматриваемых нами международных институтов нельзя назвать представительным в том смысле, в каком этим качеством обладает избранное правительство. Но так ли это важно? Чтобы ответить на этот вопрос, проанализируем данные о том, в какой степени прямое политическое представительство позволяет добиться ответственности.

Имеющаяся информация в отношении демократически избранных правительств позволяет предположить, что добиться их ответственности через выборы и предста-

стр. 180

вительство чрезвычайно трудно. Многие считают, что в демократических государствах сами выборы являются неким основополагающим методом привлечения политиков и чиновников к ответственности. Действительно, выборы - один из немногих способов, благодаря которому граждане способны напрямую вынести решение о деятельности политиков и лишить их власти. Однако этот механизм ответственности несовершенен из-за того, что граждане редко используют право голоса для "наказания" политиков за злоупотребления, халатность или некомпетентность (или "вознаграждения" за успехи). Напротив, чаще всего на выборах избиратели выражают свои партийные пристрастия или энтузиазм по поводу будущей политической программы (Przeworkski, Stokes, Manin, 1999). Более того, избиратели редко владеют достаточной информацией или способны извлечь нужные выводы из той информации, которая у них есть. По выражению одного ученого, контроль избирателей над политиками осложняется "проблемами информированности, мониторинга и лояльности" (Maravall, 1999). По этим причинам выборы нельзя признать адекватной формой ответственности в рамках национального политического устройства.

На международном уровне роль представительства, основанного на выборности правительств, в качестве механизма ответственности еще более проблематична. Даже если бы правительства всех стран мира избирались демократическим путем, ответственность международных организаций оставалась бы под вопросом. Попробуем объяснить. Как мы видели, в политической системе отдельных стран правительство редко проигрывает или выигрывает выборы из- за какого-нибудь конкретного вопроса. Еще реже можно встретить примеры, когда правительство выиграло или проиграло выборы (а также получило или потеряло власть другим путем) из-за позиции, занятой его представителем в одной из международных экономических организаций. Действительно, если на выборах политики не несут ответственности за решение внутриполитических вопросов, было бы нелепо предполагать, что эта процедура может играть роль механизма ответственности в международных делах, о которых избиратели еще хуже информированы, и еще меньше готовы руководствоваться этими вопросами в ходе своего волеизъявления. Очевидно, что выборы как внутриполитический механизм сдерживания не являются эффективным способом обеспечения ответственности международных организаций, даже если правительства всех стран мира избирались бы демократическим путем. И, тем не менее, именно за такой метод выступают сторонники традиционной структуры управления и представительства.

Пока что наш анализ позволяет сделать лишь пессимистические выводы о перспективах повышения ответственности международных экономических организаций. Но существуют и другие механизмы ответственности, используемые во внутренней политике для обеспечения предсказуемости и процедурной чистоты политических акций, ответственности государственных деятелей за принимаемые решения, соблюдения властью существующих правил и параметров и исключения произвола. Такого рода ответственность иногда называют "горизонтальной ответственностью" (Schedler, Diamond, Plattner, 1999). Во внутренней политике эти задачи частично возлагаются на суды, институт омбудсманов и другие органы. Например, судьи могут играть определенную роль при оценке политических решений, их отмене или привлечении виновных к ответу. Предпосылками такой ответственности несомненно являются информированность и определенная степень прозрачности: государственные чиновники или учреждения должны информировать граждан о своих действиях и решениях, а также обосновывать их перед общественностью и соответствующими специализированными органами, которым они подотчетны. Среди других элементов этого механизма ответственности следует назвать проверку исполнения, а также соблюдение принятых ограничений, правил и норм в деятельности государственных властей.

Стоит выяснить, в какой степени горизонтальная ответственность играет или может играть свою роль в отношении международных экономических организаций. Рассмотрим этот вопрос применительно к каждому из вышеупомянутых институтов.

стр. 181

Горизонтальная ответственность в деятельности международных экономических институтов

В данном разделе мы исследуем существующие механизмы горизонтальной ответственности, в том числе прозрачность, оценку и мониторинг, контроль за исполнением и соблюдением правил на примерах МВФ, Всемирного банка и ВТО.

МВФ

В последние годы, в связи с расширением функций Фонда и усилением внимания к проблемам демократии и ответственности, деятельность этой организации стала объектом более тщательного изучения. Согласно недавно разработанному МВФ документу о необходимости создания независимой службы оценок, Фонд обязан:

"Обеспечивать отчетность перед акционерами организации и общественностью за результаты своей деятельности при отсутствии рыночных критериев оценки ее эффективности" (IMF, 2001).

С точки зрения прозрачности за последнее десятилетие в деятельности МВФ произошли поистине революционные изменения. Если прежде большинство документов этого института были недоступны посторонним, то сейчас Фонд публикует на своем сайте результаты большинства проводимых им исследований и значительную часть документов, относящихся к работе с отдельными странами. Кроме того, в настоящее время МВФ старается добиться от правительств стран-участниц больших прав на рассекречивание и публикацию политических документов и соглашений, разработанных совместно с Фондом (пока по желанию соответствующего правительства они носят конфиденциальный характер). Среди результатов этих перемен можно назвать обнародование следующих данных: "информационных сообщений" (ИС) по итогам примерно 80% консультаций, проводимых Фондом согласно Статье 4 (о наблюдении); деклараций о намерениях (ДН) и соответствующих документов заинтересованной страны по программам, осуществляемым при поддержке Фонда, охватывающих около 80% обращений к МВФ и проверок его финансового положения.

В то же время Фонд признает, что для некоторых заинтересованных лиц усиление прозрачности не является достаточным шагом с точки зрения повышения ответственности организации. Чтобы местные деятели и общества могли заставить собственные правительства и МВФ нести ответственность за проводимую политику и поддержку этой политики, необходимо в большей степени обеспечить их прямое участие в деятельности Фонда и предоставить им больше прав. Наиболее четко это признание проявилось в "Докладе о стратегии борьбы с бедностью" и процессе облегчения долгового бремени, предпринимаемого совместными усилиями МВФ и Всемирного банка. В большей степени, чем это было принято ранее, поощряя - и даже требуя - участия местных групп, МВФ (и Всемирный банк) по указанию своих крупнейших вкладчиков требуют от правительств, запрашивающих большую помощь для облегчения долгового бремени в рамках Инициативы по бедным странам с высокой задолженностью (БСВЗ), предоставить план мер по борьбе с бедностью. Этот план (называемый "Докладом о стратегии борьбы с бедностью" (ДСББ)) должен быть "национальным" и разрабатываться в ходе консультаций с "гражданским обществом". В рамках этой программы возможность помощи в облегчении долгового бремени получили многие страны (см. дополненный список МВФ на сайте www.imf.org/external/np/prsp), хотя большинство комментаторов отмечают, что во многих случаях идеальное требование участия местных групп в планировании борьбы с бедностью было вынуждено уступить место срочной необходимости облегчения долгового бремени. А значит большое количество стран просто приняли стандартный ДСББ, не прибегая к предусмотренным процедурам привлечения общественности.

Новые меры по предоставлению информации и консультациям с общественностью показывают, что МВФ реагирует на беспокойство по поводу его ответственности пе-

стр. 182

ред общественными группами тех стран, с которыми он работает. Стоит отметить, что, говоря о своих партнерах в странах-участницах, Фонд уже не ограничивается формулировкой "национальные власти". Теперь речь идет о "властях и гражданском обществе", а его программы должны "стать своими для обществ, которые они затрагивают" (IMF, 2000). Наряду с этим признанием встал вопрос и об ответственности в рамках самого МВФ за работу его персонала. Конкретно это означает усиление механизмов внутренней и внешней оценки и обнародование большего количества информации о результатах его деятельности.

С 1996 г. действуют три метода оценки работы Фонда: собственными силами (оперативным персоналом) по поручению руководства; внутренняя оценка, проводимая Управлением внутреннего аудита и инспекции (УВА); и внешняя, независимая оценка силами посторонних экспертов (деятельность ESAF, наблюдение, научные исследования). Не все полученные результаты публикуются. Достоянием гласности становятся внешние оценки, а в нескольких случаях - и оценки собственными силами, но данные о работе УВА не разглашаются. Как признает специально созданная Группа директоров- управляющих по вопросам оценки, проблема со всеми этими результатами состоит в том, что они остаются без последствий, а проводящиеся изменения и реформы и не подвергаются мониторингу (IMF, 2001). Вполне возможно, что при публикации большего количества оценок усилится и давление на МВФ в пользу проведения перемен со стороны людей и учреждений за пределами самой организации. Пока же непропорционально большую роль в этом направлении играет правительство Соединенных Штатов и неправительственные учреждения США.

Из-за убеждения, что МВФ слишком подчиняется своему крупнейшему акционеру - Соединенным Штатам - возникает проблема легитимности Фонда. С аналогичной проблемой сталкивается и Всемирный банк. Соединенные Штаты оказывают влияние на деятельность МВФ и Всемирного банка через своих представителей в руководящих Советах, а также благодаря тому, что обе организации расположены на американской территории и немалую часть их персонала составляют граждане США. Кроме того, оба института стремятся добиться расположения исполнительной власти и конгресса США. По сравнению с другими странами-участницами США обладают непропорционально большими возможностями привлечь эти организации к ответу, что проявилось в ходе последнего раунда переговоров об увеличении средств в распоряжении Фонда. На этих переговорах конгресс США, без каких- либо консультаций с правительствами других стран, в одностороннем порядке добился принятия своих требований по реформированию МВФ в обмен на согласие увеличить свою финансовую квоту (Locke, 2000). Способность одного правительства привлечь МВФ к ответу только усиливает и выявляет пробелы в обеспечении ответственности этого института перед другими акционерами.

Всемирный банк

Как и в случае МВФ, прозрачность деятельности Всемирного банка в последние годы намного увеличилась. Его политика в области предоставления информации и количество документов, доступных на вебсайте организации, представляют собой большой шаг вперед по сравнению с ситуацией десятилетней давности. Правда, многие считают, что подобно МВФ, Всемирный банк находится под чрезмерным влиянием Соединенных штатов. Однако существует несколько механизмов ответственности, позволяющих и другим требовать у Банка отчета.

Внутри самого Банка оценку работы проводит Отдел анализа операций (ОАО). В отличие от систем внутренней оценки, существующих в МВФ, ОАО является независимым органом в рамках Банка, подотчетным непосредственно Совету управляющих. ОАО оценивает воздействие всех завершенных кредитных операций Банка на процесс развития и экономические показатели, а также политику и процедуры самого Всемирного банка. В 1993 г., в контексте общего пересмотра информационной политики Банка был открыт доступ к составляемому ОАО "Ежегодному обзору результатов анализа" и сводкам оценочных докладов ("кон-

стр. 183

спектам") по некоторым проектам. С тех пор многие другие аспекты работы ОАО также стали достоянием гласности. Однако многие документы ОАО по- прежнему остаются закрытыми для общественности.

Самым решительным, просто беспрецедентным шагом по усилению горизонтальной ответственности, когда-либо предпринятым любым из международных экономических институтов, стало принятое в 1993 г. решение Совета Управляющих Всемирного банка о создании Инспекционной комиссии. Комиссия дает возможность обратиться с жалобой на деятельность Банка любой группе, если она докажет, что: 1) она состоит из или представляет жителей района, где осуществляется какой-либо из проектов Банка, и считает, что его осуществление будет иметь для них негативные последствия; 2) по ее мнению, уже нанесенный или возможный ущерб связан с несоблюдением Банком его политики и процедур; 3) волнующие их вопросы обсуждались с руководством Банка и результат этого обсуждения их не удовлетворяет.

Состоящая из трех членов Инспекционная комиссия уполномочена проводить предварительную оценку справедливости поданной группой жалобы, учитывая реакцию руководства Банка на предъявленные обвинения. После этого она может рекомендовать Совету провести полномасштабное расследование и на его основе выработать рекомендации. За Советом Управляющих остается выдача разрешений на проведение расследования и окончательное решение на основе выводов Комиссии и рекомендаций управленцев Банка. Таким образом, создание Инспекционной комиссии способствовало усилению влияния Совета Управляющих, а также широкого круга "заинтересованных лиц" на деятельность Банка.

Одновременно в других подразделениях Всемирного банка была разработана альтернативная модель горизонтальной ответственности. В июне 1999 г. орган Всемирного банка, осуществляющий кредитование частного сектора - Международная финансовая корпорация (МФК) - и Агентство по гарантиям многосторонних инвестиций (АГМИ) после консультаций с акционерами, неправительственными организациями и представителями делового сообщества создали управление Советника по надзору/омбудсмана (СНО). Целью этого шага была выработка прагматичного и конструктивного подхода к решению экологических и социальных вопросов и жалобам людей, чьи интересы непосредственно затрагиваются при осуществлении финансовых проектов МФК и АГМИ. Советник или омбудсман и его аппарат независимы от Банка и МФК и подчинены непосредственно Президенту Всемирного банка. Однако основной упор в работе Управления делятся на диалог, посредничество и урегулирование споров. СНО может давать рекомендации, но не имеет формальных полномочий добиваться их исполнения в обязательном порядке. Как сказано в проекте инструкции для управления, "омбудсман - не судья, не суд и не полицейский". Тем не менее, создание СНО, как и Инспекционной комиссии, представляет собой шаг в сторону обеспечения ответственности (за политику Банка и ее осуществление) перед неправительственными группами.

ВТО

В последнее время ВТО уделяет больше внимания вопросу об ответственности. По признанию правительств стран-участниц и Секретариата организации, пока в ее структуре, по сравнению с МВФ и Всемирным банком, существует гораздо меньше механизмов оценки, контроля за исполнением и соблюдением правил.

В том, что касается прозрачности, на сайте ВТО сейчас доступны все документы, представляемые на каждое заседание Министерского совета. Ведутся протоколы всех официальных и многих неофициальных совещаний, а большинство документов не имеют ограничений доступа. Исключением являются материалы переговоров о тарифах. К интегрированной базе данных Секретариата о сроках изменения тарифов странами-участницами и других мероприятиях в области торговли допускаются лишь заинтересованные правительства (Hoekman, Kostecki, 2001). Выводы комиссий и другие важнейшие документы различных органов ВТО публикуются в серийном издании "Главные акты и избранные документы" (ГАИД). Сводные доклады помещаются в интернет, но по-

стр. 184

рой лишь через несколько месяцев, необходимых для их перевода на три языка (Robertson, 2000). Помимо обнародования документов в интернете ВТО публикует бюллетени, исследования вроде "Торговли будущего" и различные пакеты учебных материалов. Целью таких публикаций является объяснение деятельности ВТО любой заинтересованной стороне. Что же касается урегулирования споров, то в интернет помещаются доклады комиссий и Апелляционного органа.

При всей прозрачности ВТО представители развивающихся стран и неправительственных организаций утверждают, что процедуры этой организации следует сделать более открытыми и транспарентными. Претензии здесь заключаются в следующем: хотя многие доклады и протоколы заседаний представлены в интернете, для понимания характера и глубины политических переговоров и компромиссов, на которых основаны официальные заявления, необходимо присутствовать на самих заседаниях всех уровней. Другими словами в обеспечении прозрачности работы банка необходима не только официальная публикация, но и реальное участие государств-членов и заинтересованных лиц в деятельности организации.

По сообщениям представителей развивающихся стран, большинство решений ВТО принимаются на совещаниях небольших групп и в ходе консультаций, а затем преподносятся на уровне Совета в качестве свершившегося факта. Например, консультации в "зеленой комнате" обычно происходят по инициативе Генерального директора при участии влиятельных членов "четверки" (Соединенных Штатов, Европейского союза, Японии и Канады), стран, чьи жизненные интересы, как считается, затрагивает обсуждаемая проблема, и государств, традиционно игравших ведущую роль в ГАТТ (например Бразилии и Индии, представлявших развивающиеся страны, или Бангладеш в качестве представителя наименее развитых стран). Обычно состав участников конкретных консультаций в "зеленой комнате" насчитывает около двадцати государств. Проблема большинства развивающихся стран заключается в том, что они исключены из этого основополагающего, но неформального процесса принятия решений. Более того, если бы им даже и был обеспечен допуск на все заседания, у большинства развивающихся стран просто нет ни средств, ни кадров, чтобы обеспечить свое участие во множестве совещаний по разным вопросам, проходящих в одно и то же время. Быстрое расширение повестки дня ВТО лишь усугубляет эту проблему. Подсчитано, что за год в рамках ВТО происходит примерно 1200 официальных и неформальных заседаний (Hoekman, Kostecki, 2001). Постоянное расширение повестки дня ложится тяжелейшим бременем на ограниченные ресурсы развивающихся стран, буквально лишая их возможности быть в курсе событий, не говоря уже об осознанном и компетентном участии в процессе.

Предпринимаются попытки сделать "зеленую комнату" и другие неформальные переговоры в рамках ВТО более открытыми. На досках объявлений вывешиваются уведомления о совещаниях "узких групп", участие в них возможно как по приглашению, так и по собственной инициативе; публикуются протоколы, по крайней мере, части неформальных заседаний. Однако две проблемы при этом остаются нерешенными. Во-первых, по многим вновь возникающим вопросам развивающиеся страны просто не успевают заявить о своей заинтересованности, а значит, даже если проблема действительно им небезразлична, им трудно требовать участия в ее обсуждении на том основании, что она затрагивает их жизненные интересы. Во-вторых, при всех попытках отказа от навязывания принятых в "зеленой комнате" решений в качестве свершившегося факта, они выносятся на Совет уже в ходе завершающей стадии обсуждения. На этом этапе развивающимся странам нелегко осуществлять эффективное вмешательство, ведь они не участвовали в первоначальных дискуссиях и не могут детально разобраться в затронутых вопросах. Эта проблема имеет особое значение для беднейших из развивающихся стран -им трудно самостоятельно понять обсуждаемые на переговорах многоплановые, узкоспециализированные или технические проблемы. В этом их отличие от более круп-

стр. 185

ных развивающихся и развитых стран - там возможно самостоятельное изучение по крайней мере некоторых из этих опросов, и они в меньшей степени зависят от групповых обсуждений в получении необходимой информации.

Адекватного уровня прозрачности для государств-членов, желающих участвовать и влиять на выработку политики и ход переговоров в рамках ВТО нельзя достичь с помощью официальных протоколов и докладов, ведь консенсусное принятие решений в этой организации обеспечивается прежде всего путем неофициальных совещаний и консультаций. Транспарентность для стран-участниц заключается либо в присутствии на всех стадиях переговоров, либо в проведении глубоких и подробных аналитических брифингов (а не предоставлении формальных протоколов). В отношении других заинтересованных лиц эта потребность в "непосредственном присутствии" была признана, когда неправительственные организации получили аккредитацию на заседании Министерской конференции в Сиэттле, хотя их участие и ограничивалось посещением пленарных заседаний и однодневного симпозиума, призванного стимулировать дискуссию между неправительственными организациями и официальными представителями государств. Многие неправительственные организации сегодня требуют предоставить им статус наблюдателей (если не реальные полномочия по принятию решений), вроде того, каким обладают некоторые международные организации и государства, стремящиеся вступить в ВТО. К этому вопросу мы вернемся ниже, в разделе 4.

Помимо прозрачности, оценки, мониторинга и контроля существуют и более острые вопросы ответственности ВТО перед общественными институтами. Пока внутренний и внешний анализ и мониторинг работы сотрудников Секретариата организации проводится еще в очень скромных масштабах. Можно отметить весьма ограниченный мониторинг, проводимый бюджетным комитетом (состоящим из некоторых членов национальных делегаций) или недавно введенный внутренний аудиторский мониторинг в области технического сотрудничества. Однако в ВТО пока не существует никакого эквивалента постоянному оценочному процессу, проводимому МВФ и Всемирным банком.

Ответственность в ВТО существует и на уровне стран-участниц, обязанных соблюдать обязательства, принятые на себя в рамках организации, и действовать в соответствии с ними. Помимо соглашений, требующих от участников прозрачности в вопросах регулирования торговли, сама ВТО имеет в распоряжении два механизма обеспечения ответственности своих членов: Механизм проверки торговой политики (МПТП) и процедуру урегулирования споров.

МПТП имеет три задачи: а) усиление прозрачности и понимания торговой политики и практики стран-участниц благодаря регулярному мониторингу; б) повышение качества публичных и межправительственных дискуссий; в) обеспечение многостороннего анализа воздействия политики отдельных стран на систему международной торговли. ВТО проводит проверку отдельных стран совместно с самими странами-участницами, чтобы те могли понять политику и положение проверяемой страны, а также поделиться с ней собственным опытом в области торговли. В результате такой проверки разрабатываются два документа - один готовит правительство самой страны, а другой - отдел анализа торговой политики, существующий при ВТО. Пресс-релизы, выдержки из обоих документов и выводы председателя по каждой проверке помещаются на сайте ВТО. Проверки проводятся по ротационному принципу. Страны, занимающие ведущее место в мировой торговле, проверяются особенно часто: так, члены "четверки" подвергаются этой процедуре каждые два года, а наименее развитые страны - гораздо реже (порой раз в шесть лет).

Отношение к МПТП самое серьезное, о чем говорит и состав Органа по проверке торговой политики - это фактически Генеральный совет под другой вывеской. Следует, однако, отметить, что задача МПТП состоит лишь в усилении прозрачности и понимания конкретных мероприятий каждой страны в области торговли. Вопрос о юридической совместимости этих мероприятий с правилами ВТО не изучается вообще - это происходит лишь

стр. 186

по инициативе отдельных стран-участниц, а затем обсуждается в Органе по урегулированию споров. Следовательно, в том, что касается соблюдения требований ВТО, инициатива принадлежит отдельным участникам, которые прибегают к механизму урегулирования разногласий.

Вынудить страну соблюдать правила ВТО могут только государства-члены (а не Секретариат или сотрудники организации), чьи жалобы рассматриваются в процессе урегулирования споров. Окончательные решения выносит Орган по урегулированию споров - это еще одна вывеска Генерального совета. Так что процесс урегулирования разногласий в конечном счете носит политический характер, а решения могут меняться по усмотрению ОУС (хотя пересмотреть результаты, полученные в процессе установленной процедуры не так легко, ведь для отклонения выводов комиссий требуется консенсус). Главная задача по выполнению решений комиссий также ложится на страны-участницы. Если ответчик не соглашается с решениями комиссий, истец может получить право на взыскание компенсации или применение ответных санкций, но ВТО как коллектив участников или его Секретарит не может напрямую обеспечить выполнение решения.

Процедуры урегулирования споров являются закрытыми. Первый проект решения и внутренние доклады предоставляются только самим противоборствующим сторонам. Окончательный доклад комиссии первоначально передается спорящим сторонам, а через три недели распространяется среди всех стран-участниц. В отношении докладов комиссий по урегулированию споров в "Правилах распространения и снятия ограничений с документов ВТО" говорится: "такие доклады должны распространяться среди всех стран-участниц в качестве документов с ограниченным допуском, и эти ограничения снимаются не позднее, чем на десятый день после этого, если до дня распространения одна из сторон, участвующих в споре, по которому составлен доклад, представит Председателю ОУС письменную просьбу об установлении ограниченного допуска. В докладе, распространяемом в качестве документа с ограниченным допуском, должна указываться дата снятия ограничений" (WTO, 1996b). В течение 60 дней доклад становится решением ОУС, если он не будет отклонен единодушным голосованием. Срок подачи апелляций как правило не превышает 60, максимум 90 дней. Доклады апелляционного органа также направляются в ОУС и становятся его решениями в течение 30 дней, или отклоняются на основе консенсуса. ОУС осуществляет мониторинг за выполнением решений.

Выводы из существующего положения с ответственностью институтов

В ситуации с ответственностью ВТО проявляются три аспекта ответственности, рассмотренные нами в данном разделе.

Ситуация с прозрачностью во всех трех международных экономических организациях существенно улучшилась. Однако чтобы прозрачность служила механизмом ответственности организации перед ее членами, требуется нечто большее, чем публикация решений, протоколов и документов. Реальная ответственность перед государствами-членами невозможна без их активного участия. Во всех трех организациях существуют неформальные процессы консультаций и формирования консенсуса. В результате любая из стран- участниц, желающая привлечь других членов организации к ответу, должна быть посвящена во многие вопросы, не отраженные в протоколах и публикациях. Все три рассматриваемых института нуждаются в усилении такого рода ответственности.

Наиболее развитые механизмы мониторинга работы персонала и институциональной эффективности существуют во Всемирном банке - у него есть независимый аналитический орган. Кроме того, у Банка имеются официальные механизмы, обеспечивающие обязательное соблюдение его правил и процедур в лице Инспекционной комиссии и СНО. МВФ работает над укреплением механизмов оценки, но пока не обладает сравнимой системой в области соблюдения правил. Структуры

стр. 187

по оценке деятельности персонала ВТО весьма слабы. Она осуществляет надзор за странами-участницами с помощью механизма проверки торговой политики и процедуры разрешения споров. Однако по обоим направлениям нам удалось выявить слабости этих механизмов, связанные с недостаточным участием, прозрачностью и возможностями обеспечить соблюдение решений.

В целом, все три международных экономических института действуют в рамках мировой политической системы, где общественные группы на уровне отдельных стран и международные объединения требуют, чтобы их работа учитывалась в большей степени. Непосредственно, или через правительства своих стран, заинтересованные организации выдвигают требования об усилении ответственности международных институтов. Именно по этой причине все три рассматриваемые экономические организации приступили к укреплению своей горизонтальной ответственности. Один из результатов этого процесса заключается в появлении у неправительственных объединений новых возможностей оказывать влияние или накладывать ограничения на деятельность международных экономических институтов.

Можно ли устранить недостаток ответственности за счет большей открытости в отношении новых "заинтересованных лиц"?

Если с представителями частного сектора у ВТО, МВФ и Всемирного банка всегда существовали довольно тесные (пусть и неформальные) отношения, то в последние годы все три организации чрезвычайно расширили свои связи и с неправительственными организациями (НПО). В этом проявились две новые точки зрения о том, почему межгосударственные и международные институты должны нести ответственность перед негосударственными структурами.

Во-первых, эти институты сегодня сталкиваются с низовыми НПО, утверждающими, что представляют людей, чью жизнь и средства к существованию затрагивают действия и политика МВФ, Всемирного банка и ВТО. В этой связи выдвигается аргумент о том, что с точки зрения представительства международные институты далеки от совершенства. Права и проблемы многих групп не представлены адекватным образом в деятельности эмиссаров существующих правительств. Участие НПО в международных форумах необходимо, чтобы восполнить эти пробелы в представительстве, а значит и в ответственности.

Вторая точка зрения состоит в том, что действия и политика международных экономических организаций затрагивают принципы, ценности, жизнь будущих поколений и другие факторы, не находящие адекватного выражения и обсуждения в рамках системы международных отношений. Один из примеров тому - защита окружающей среды в мировом масштабе. Представители НПО утверждают, что они в состоянии обсуждать и решать эти вопросы на внутриполитической арене, однако расширение вмешательства международных организаций в дела суверенных государств приводит к тому, что даже в случае победы НПО на местном уровне, политика международных институтов может свести ее результаты к нулю (как мы убедились выше, при анализе споров между членами ВТО). По этой причине транснациональные НПО требуют предоставить им право голоса в международных институтах и обеспечить ответственность этих организаций перед ними.

Международные экономические организации не оставили эти требования без внимания, предприняв ряд шагов, в том числе и по усилению горизонтальной ответственности, о которых мы упоминали выше. В то же время внутри каждого института высказываются серьезные аргументы против включения НПО в состав их членов. Главный традиционный тезис состоит в том, что все страны- участницы уже представлены в правлениях или Совете этих организаций. НПО же следует сосредоточиться на участии во внутриполитических дебатах. Открытие любого из международных институтов для групп, выражающих особые интересы, подорвет легитимность и межгосу-

стр. 188

дарственный характер этих организаций. Любопытно, что те же аргументы можно (а то и нужно) было бы привести в отношении представителей частного сектора, но это почему-то не происходит.

Частный сектор всегда играл непосредственную и важную роль в ходе торговых переговоров, проводившихся в рамках ВТО и ее предшественницы - ГАТТ. Например, американская "Коалиция отраслей сферы услуг" или британские представители "невидимого экспорта" сыграли ключевую роль при выработке Генерального соглашения о торговле услугами (ГСТУ), а "Группа финансовых лидеров" (ГФЛ), образованная финансовыми корпорациями США и ЕС - в заключении Соглашения о финансовых услугах (Dobson, Jacquet, 1999). Более того, представители частного сектора, обладающие особыми техническими познаниями, могут быть включены в состав национальных делегаций, и это часто происходит, как, например, во время переговоров по телекоммуникационным системам. У НПО таких возможностей нет (WTO, 1996а). На официальном уровне ВТО теперь проводит аккредитацию НПО на Министерских конференциях. Любая НПО, желающая получить аккредитацию, должна доказать, что ее деятельность и сфера интересов совпадает с деятельностью и функциями ВТО. На Министерской конференции в Сиэттле в 1999 г. было аккредитовано 738 НПО.

В МВФ и Всемирном банке простор для деятельности НПО несколько шире. Комитет "НПО" - Всемирный банк", учрежденный при этой организации в 1982 г., в последние годы работает активнее; как Фонд, так и Банк проводят консультации с лоббистскими группами в Вашингтоне, низовыми организациями стран-участниц, профсоюзами, церковными объединениями и т.п. Эти контакты осуществляются на региональном, общегосударственном и местном уровне. От региональных директоров Всемирного банка и представителей МВФ на местах требуют, чтобы они стремились к таким контактам и поддерживали их. На ежегодных и весенних заседаниях обеих организаций ведется более активный диалог и организуются встречи с избранной группой транснациональных НПО. Помимо этих мер по усилению прозрачности и консультационного процесса, совсем недавно оба института позволили некоторым негосударственным организациям принять определенное участие в их деятельности на местах: мы уже упоминали о докладах по стратегии борьбы с бедностью (ДСББ), которые должны предоставлять страны, стремящиеся получить помощь в облегчении долгового бремени. Наконец, создание Инспекционной комиссии и СНО для рассмотрения жалоб в структурах Всемирного банка представляют собой крупнейший шаг в сторону признания ответственности международных организаций перед неправительственными субъектами - его главная цель состоит в усилении ответственности в отношении групп и заинтересованных лиц на местах, чьи интересы затрагивает деятельность Банка.

В связи с этими новыми отношениями международных экономических организаций НПО в сфере ответственности возникают две категории проблем. Эти проблемы касаются вопроса о том, кого представляют сами НПО и перед кем ответственны они. Проанализируем ситуацию на примере "новых отношений" международных институтов с местными или "южными" НПО на низовом уровне.

Местные или "южные" НПО являются заинтересованными лицами в самом прямом смысле слова: они представляют группы, чьи интересы непосредственно затрагиваются расширением программ и политики международных экономических организаций. Последние и сами признают, что, по выражению одного из документов Всемирного банка, "реформирование политики и институциональное развитие нельзя импортировать или навязать" (World Bank, 1999). Другими словами, для выполнения своих новых расширенных программ международным институтам необходимо завоевать умы и сердца людей, а не просто убедить правительство страны подписать то или иное соглашение.

В результате у них возникают новые отношения с "южными" НПО, а вместе с ними - и новые проблемы в сфере ответственности, например, перед кем ответственны местные НПО и каким образом? Встает и другой вопрос: с какими НПО следует

стр. 189

работать международным организациям, и каковы будут последствия этой работы с точки зрения политического процесса и ответственности на местах? В идеале деятельность международных экономических институтов должна осуществляться через посредство местных механизмов ответственности и служить их укреплению. Однако привлечение НПО может способствовать улучшению этих механизмов, а может и не способствовать. Есть примеры, когда работа с НПО происходит через голову государственных структур, и тем самым превращается в угрозу "институциональному строительству", "модернизации государства", да и самой демократизации, особенно в государствах, где демократические структуры только зарождаются и отличаются непрочностью (Woods, 2001).

И все же в случае с "южными" НПО яростные дебаты об отсутствии ответственности у неправительственных организаций носят явно преувеличенный характер. Сегодня они, несомненно, получили доступ к большему количеству информации: а прозрачность представляет собой важный шаг к усилению ответственности правительств и институтов. Кроме того, с одобрения правительств, с НПО стали более регулярно проводиться консультации. Во Всемирном банке и МФК/АГМИ они имеют право (правда, могут не иметь возможностей) доступа к новым процедурам рассмотрения жалоб. Эти меры, однако, не означают приобретения ими полномочий по принятию решений или сколько-нибудь существенного влияния. Действительно, неоднократно приводились аргументы в пользу укрепления "южных" НПО и их большего использования правительствами развивающихся стран в целях: 1) усиления их собственной информированности и аналитических возможностей в отношении международных финансовых институтов; 2) для противодействия (в союзе с "северными" НПО) давлению со стороны главных акционеров, от которых общественность собственных стран требует большего внимания к НПО; 3) в качестве противовеса мощным "северным" НПО (Abugre, Alexander, 1998).

В результате признания международными экономическими организациями транснациональных и "северных" НПО возникают проблемы несколько иного свойства. Чтобы ответить на вопрос, перед кем ответственны эти группы, надо рассмотреть их отношения с: собственными членами (действительными и потенциальными, в основном из стран "севера"); главными спонсорами и/или клиентами (среди которых могут быть правительства и корпорации); и их партнерами из других НПО и "местных" групп (в том числе из развивающихся стран). Большинство "северных" НПО несут главную (и официальную) ответственность перед своими членами и спонсорами. По этой причине постоянную озабоченность в отношении этих НПО вызывает тот факт, что их деятельность еще больше усиливает точку зрения и влияние народов и правительств промышленно развитых стран в международных дебатах и институтах, где они и так представлены сверх всякой меры. То, что из 738 НПО, аккредитованных на Министерской конференции ВТО в Сиэттле примерно 87% относились к развитым странам, показывает, что эта озабоченность не лишена оснований.

Однако критиковать их нелегко: хотя деятельность многих НПО несомненно привела к усилению позиций и без того мощных групп, они эффективно использовали свое влияние на руководство США (как исполнительную власть, так и конгресс) и других стран "большой семерки" в борьбе за прозрачность, рассекречивание и новые формы горизонтальной ответственности, что соответствует интересам всех заинтересованных лиц.

Подводя итог, стоит напомнить, что НПО, будь то "северные" или "южные", не приобрели ни контроля, ни официального статуса участников в принятии решений любой из международных организаций, кроме как от лица правительств своих стран. Они стремились добиться и добились усиления прозрачности этих организаций для всех заинтересованных лиц. Им также удалось обеспечить собственное участие в некоторых консультативных процессах. Они пока не участвуют в принятии решений и не обладают контролем над результатами деятельности международных экономических организаций. Однако и при этом включение НПО даже в некоторые процессы консультаций вызывает критику со сто-

стр. 190

роны ряда стран, обладающих лишь крайне ограниченным влиянием на деятельность этих институтов. Они опасаются, что НПО, зачастую относящиеся к могущественным развитым странам, займут все, довольно ограниченное, время, отводимое главными "политическими руководителями" международных экономических институтов на консультации, и тогда возможности малых развивающихся стран высказать свою точку зрения только сузятся.

Заключение

В последние годы международные экономические институты предприняли ряд шагов по усилению собственной ответственности. И все же в этой сфере существует еще немало пробелов. Во многом это связано с быстрым расширением функций самих институтов. Глобальное экономическое управление теперь глубоко воздействует на жизнь отдельных государств, напрямую затрагивая интересы конкретных групп "заинтересованных лиц", не имеющих адекватного представительства в межгосударственных институтах и достаточных возможностей призвать эти институты к ответу. Структура существующих международных экономических учреждений не предусматривает представительства этих новых заинтересованных лиц или ответственности перед ними. В деятельности МВФ, Всемирного банка и ВТО скорее проявляется старомодная концепция технического межгосударственного сотрудничества.

В то же время МВФ, Всемирный банк и ВТО не могут не реагировать на требования об усилении их ответственности. На каждом международном совещании членов и сотрудников этих институтов встречают демонстрации протеста, участники которых обвиняют их в недемократичности и отсутствии ответственности перед теми, кого их деятельность затрагивает; и это при том, что сами организации предпринимают шаги по усилению своей ответственности. Частично это вызвано тем, что расширение деятельности этих институтов происходит быстрее, чем осуществляются эти шаги. В то же время, однако, это вполне может быть признаком возникающего разрыва между легитимностью и ответственностью в сфере международного экономического управления.

Легитимность международных экономических институтов основывается не только на их ответственности. Легитимность отражает представления о представительности, беспристрастии и справедливости. Во многом эти вопросы пересекаются между собой, как мы убедились на примере взаимосвязи между прозрачностью, участием и ответственностью. Однако легитимность воплощает ценности и суждения более глубинного порядка, чем понятие ответственности. Некоторые политологи утверждают, что эти концепции взаимодополняют друг друга. Согласно одной из моделей, усиление ответственности государственного органа представляет собой способ восполнить недостаток представительства или укрепить независимость этого органа (Ferejohn, 1999). Однако утверждения о взаимодополняемости ответственности, представительства и участия вряд ли смягчат позицию тех, кто считает, что Фонд, Банк и ВТО слишком далеки от граждан и избирателей стран-участниц, от их тревог и споров. В этой дискуссии официальная ответственность - лишь один из элементов легитимности, не способный заменить собой более широкое представительство и участие.

Примечание

Мы весьма благодарны сотрудникам ВТО и ряда национальных делегаций при ВТО за неоценимую помощь и предоставление информации. Все ошибки и неверные суждения, естественно, принадлежат самим авторам.

стр. 191

Библиография

Ahugre C., Alexander N. Non-governmental organizations and the international, monetary and financial system // International Monetary and Financial Issues for the 1990s. Vol. IX. Geneva: UNCTAD, 1998. P. 107 - 125.

Baldwin R. Non-Tariff Distortions in International Trade. Washington DC: Brookings Institution, 1970.

Democracy, Accountability, and Representation / Eds Przeworski A., Stokes S., Manin B. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

Dobson W., Jacquet P. Financial Services Liberalization in the WTO. Washington DC: Institute tor International Economics, 1998.

Ferejohn J. Accountability and Authority: Toward a Theory of Political Accountability // Democracy, Accountability, and Representation / Eds Przeworski A., Stokes S., Manin B. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1999. P. 131 - 153.

Hockman B., Kostecki M. The Political Economy of the World Trading System: the WTO and Beyond. Oxford: Oxford Univ. Press, 2001.

IMF. The IMF's Response to the Asian Crisis. Washington DC: IMF, 1998. IMF. Review of Experience with Evaluation in the Fund (Prepared by the Evaluation Group of Executive Directors). Washington DC: IMF, 2001.

IMF. The IMF in a Changing World. Remarks by Horst Kohler, Managing Director Given at the National Press Club. Washington, DC, 7 August 2000. Washington DC: IMF, 2000.

Kapur D. Expansive Agendas and Weak Instruments: Governance Related Conditionalities of the International Financial Institutions // Journal of Policy Reform, 2001.

Kapur D., Lewis J. P., Webb R. The World Bank: Its First Half Century. V. 1, 2. Washington D.C.: Brookings Institution, 1997.

Locke M. Funding the IMF: The Debate in the US Congress // Finance and Development. 2000. V. 37. P. 56 - 59.

Maravall J. M. Accountability and manipulation // Democracy, Accountability, and Representation / Eds Przeworski A., Stokes S., Manin B. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1999. P. 154 - 196.

Robertson D. Civil Society and the WTO // The World Economy. 2000. V. 23. P. 1119 - 1135.

Schedler A., Diamond L., Planner M. The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Boulder, Co: Lynne Rienner, 1999.

Scholte J. A., O'Brien R., Williams M. The World Trade Organization and Civil Society //Trade Politics: International, Domestic and Regional Perspectives/Eds Hocking В., McGuire S. L.: Routledge 1999.

Woods N. Making the IMF and the World Bank More Accountable // International Affairs. 2001. V.77. P. 83 - 100.

WTO. Guidelines for Arrangements with Non-Governmental Organizations: Decision adopted by the General Council on 18 July 1996 (WT/L/162). Geneca: WTO, 1996a.

WTO. WT/L/160/Rev. 1,26 July 1996, Procedures for the Circulation and Derestriction of WTO documents, Decision adopted by the General Council on 18 July, 1996b.

WORLD BANK. Annual Review of Development Effectiveness. Washington DC: World Bank, 1999.

Постоянный адрес данной публикации: