Автор: Ингемар Эландер

 Введение

К началу 1990-х годов система местного управления во многих европейских странах стала испытывать возрастающее давление. Под воздействием финансовых проблем центральные правительства переложили груз финансовых трудностей вниз, на местный уровень, ограничивая гранты, девальвируя одновременно прежнее разделение ответственности и создавая новые обязанности для правительств местного уровня. Центральные правительства сообщили властям местного уровня, что они могут действовать свободнее, но при этом получая гораздо меньшее финансирование сверху. Таким образом, процессы децентрализации и усиления финансового контроля развивались одновременно.

Для того, чтобы справиться с новой стратегией финансовых ограничений со стороны центрального правительства, местные власти использовали разные средства. Они старались расходовать собственные финансовые ресурсы более эффективно, прибегая в своей повседневной работе к практике, свойственной бизнесу, а именно, передавая часть своих обязанностей частным производителям, а также развивая систему внутренней отчетности и внутренней конкуренции. Они делегировали часть своих функциональных обязанностей разнообразным межправительственным секторам и подуровням, а некоторые, не мандатные для этого уровня власти программы вообще отменялись ("ликвидация политики"), либо приватизировались. Во многих странах появились проблемы в связи со ставшей привычной практикой переориентации добровольческого сектора на замещение или же дополнение некоторых служб местного уровня правления. В целом, городские правительства в 1990-х гг. оказались перед лицом движения в сторону фрагментации и более дифференцированных форм правления: местное правительство стало трансформироваться в городское управление. Новые формы городского управления испытали воздействие местных инициатив в глобальном масштабе. Таким образом, саммит Земли 1992 г. в Рио и вторая конференция по естественной среде обитания 1996 г., прошедшая в Стамбуле, стали событиями, в ходе которых собрались деятели, представлявшие не только центральные правительства, но и местные уровни власти и Неправительственные организации (НПО), для того, чтобы обсудить действия, направленные на устойчивое развитие и сохранение окружающей и социальной среды.

Термин городское управление предполагает обширный спектр деятельности, не-

Ингемар Эландер ^* - профессор политических наук и координатор Центра жилищных и городских исследований (Orebro University, S-701 82 Orebro, Sweden). E-mail: ingemar.elander@sam.oru.se. В числе ее последних работ можно назвать "City of contradictions. Everyday life and urban regimes" (редактор и соавтор двух глав) и "The Urban Environment in the Global Economy after the Rio Declaration" (copeдактор и соавтор трех глав).

стр. 121

которые ее виды еще предстоит описать, проанализировать и объяснить. Как это уже отражено в литературе по современному управлению в целом, виды деятельности, присущие городскому управлению, включают такие области, как социальное вспомоществование, охрану окружающей среды, образование, планирование физической культуры, причем здесь налицо инновационные подходы в связи с новой практикой совместного регулирования, управления, производства, кооперативного управления и партнерством между общественными и частными элементами на национальном, региональном и местном уровнях (Kooiman, 1993). Одним из таких видов деятельности, ставшим обычным по всей Европе, является образование системы партнерства. Существует определение партнерства как "объединения интересов, исходящих из более, чем одного сектора, с тем чтобы подготовить и предусмотреть согласованную стратегию для возрождения какой-либо определенной области" (Bailey et al., 1995, p. 27). Хотя такой подход, с использованием партнерских соглашений, практиковался консервативным правительством Великобритании в качестве механизма для реструктурирования границ между общественным и частным секторами в ходе реализации программы городского возрождения, этот термин имеет более широкое значение и, таким образом, мог, и в действительности был, широко использован и в других областях политики, помимо программы городского возрождения. Например, в ходе второй конференции по естественной среде обитания этот термин применялся очень широко, охватывая, "зонтичным" образом, сети таких разнообразных субъектов, как: люди из бизнеса, фонды, профсоюзы, научно-исследовательские институты и неправительственные организации. Подход к региональной политике, одобренный Европейским Союзом, представляет собой еще один контекст, в котором партнерство определенно развилось в качестве подходящей стратегии. Невозможно избавиться от впечатления, что институт партнерства все в возрастающей степени выдвигается в качестве средства решения любой проблемы, перед которой могут оказаться правительства. И это еще не все. Утверждается, что партнерство позитивно отразится на всех вовлеченных в процесс партнерах.

Независимо от своего идеологического содержания, термин "партнерство" принадлежит к более широкому концептуальному классу понятий, используемых в современной научной литературе по вопросам выработки и реализации политики. К примеру, иногда определенное организационное подразделение местного правительства объединяется с другими действующими субъектами в союз для разработки политики, направленной для решения специфической задачи. Подобный союз может быть всего лишь временным специальным образованием для решения одной конкретной задачи ("проблемная целевая структура"), С другой стороны, такая коалиция может стать элементом долгосрочной стратегии для целого круга действующих субъектов ("объединение для проведения политики") (Rhodes, 1986). Иногда та или иная политика и программы в особых городах могут приобретать специфический характер и даже выступать продуктом продолжительного устойчивого городского режима (Stone, 1989), что позволяет определить это явление как продолжительное или постоянное партнерство в целях городского управления.

Цель настоящей статьи заключается в том, чтобы обозначить подход к изучению принципа партнерства и городского управления в разных городах и странах. В разделе, который следует за этим введением, концепция партнерства исследуется в свете недавних достижений в урбанистике, включая критическую дискуссию по поводу позитивных ценностей, которые обычно придаются институту партнерских отношений. Третий раздел основан на недавно опубликованных материалах и исследовательских докладах и содержит некоторые примеры того, как стратегии партнерства работают на практике. Четвертый раздел предлагает беглый очерк межнационального и межлокального исследования партнерства и управления, в то время как заключительный раздел содержит некоторые размышления, касающиеся политического значения роли принципа партнерства в городском управлении.

стр. 122

Концептуальный контекст

На протяжении долгого времени академические дебаты по поводу городской политики были монополизированы двумя лагерями: плюралистами и элитистами. Представителей обоих течений объединяла вера в то, что власть есть, главным образом, вопрос господства (или доминирования) и социального контроля. С этим убеждением спорит Стоун, который разработал собственную теорию подхода к городскому режиму. В центре этой теории находится "необходимость думать о сотрудничестве (кооперации), возможностях и ограничениях сотрудничества, но такого сотрудничества, которое может объединить людей из разных секторов институциональной жизни сообщества, и позволит образовывать объединения действующих субъектов так, чтобы эти объединения могли создавать и поддерживать самый разный круг правящих коалиций" (Stone, 1989, р. 8).

Этот акцент на сотрудничестве и коалиции имеет много общего с рядом подходов, в которых используются термины из разряда концептуальных политических схем. Спорно, между тем, что термин партнерство принадлежит к этому классу концептуальных схем. Однако похоже, что этот термин имеет гораздо большее идеологическое значение, чем какой бы то ни было другой термин, т.е. к партнерству обращаются особенно часто как к цели, к которой следует стремиться в процессе разработки политики в разных областях. Так, в Великобритании партнерский подход очень часто увязывают со стратегией Тэтчер, направленной на лишение местных властей их полномочий - к такому выводу приходит Бэйли и другие (Bailey et al., 1995, p. 8).

Драматическое перераспределение власти в пользу Уайтхолла означало, что местные власти погрузились в поиски новых институциональных структур на местном уровне для того, чтобы увеличить и свое влияние, и возможности, посредством которых ограниченные фонды, такие ресурсы, как земля, могли бы быть использованы с максимальной выгодой. Партнерские соглашения оказались одним из способов достижения, в какой-то степени, этих двух целей. В последние годы ЕС поддерживает экономическое развитие через механизм заключения партнерских отношений на местном уровне между основными действующими субъектами в областях, подходящих для структурного фондового финансирования, и в этом контексте уже можно очертить контуры модели Европейского партнерства (Geddes, 1997).

В конце 1997 г. Всемирный Банк запустил программу Городское партнерство, нацеленную на то, чтобы сделать доступными для города и национальных чиновников "...ресурсы и таланты двусторонних организаций, НПО, научных центров, корпораций, фондов и частных лиц. Исходная предпосылка заключается в том, что анализ жизни успешного города не должен ограничиваться исследованием одной стороны его функционирования, но должен включать все элементы жизнеспособности, продуктивности, конкурентности и управления. ...Через Городское партнерство мэры и общины городов получат доступ к тщательно отобранным командам экспертов, которые будут работать вместе с ними для того, чтобы развивать стратегические структуры и определять пути долгосрочного роста" (Urban Age, 1998).

Партнерство в контексте второй конференции по среде естественного обитания имеет очень широкие границы применения, включающие программы международной поддержки, а также программы по созданию новых возможностей на национальном и внутринациональном уровнях. Это потребует "децентрализации ответственности, политического менеджмента, ответственного механизма принятия решений и достаточных ресурсов... для местных властей, которые стоят ближе всего к своим избирательным округам и представляют своих избирателей... Действенную стратегию, создание возможностей и институциональное развитие следует направлять на то, чтобы облечь полномочиями все заинтересованные стороны, особенно местные власти, частный сектор, кооперативный сектор, профсоюзы, неправительственные организации и организации, имеющие опору в общинах города, для того, чтобы они смогли играть эффективную роль в планировании и управлении челове-

стр. 123

ческими поселениями и кровом... Каждому Правительству следует обеспечить право всем членам общества принимать активное участие в делах общины, в которой они проживают, и обеспечить и поощрять участие в процессе выработки политики на всех уровнях" (UNCHS, 1996).

Рациональное в партнерских договоренностях можно изучать, обращаясь к ясным, точным аргументам или скрытым, косвенным мотивам, воссозданным наблюдателем. Это рациональное начало можно также вывести из концептуальных структурных теорий, относительно независимо от явных аргументов, высказываемых действующими лицами/партнерами. В литературе можно выделить три группы аргументов, которые обычно выдвигаются в пользу партнерства: синергетика, трансформация и увеличение бюджета (Bailey et al, 1995, p. 32-37; Hastings, 1995; Mackintosh, 1992).

Как полагает Макинтош (1992, р. 213), синергетика дает дополнительную выгоду, которая возникает, когда два или более партнера действуют сообща для достижения общей (или приписываемой в качестве общей) цели. Типичным примером может служить совместное предприятие между коммерческой фирмой, ориентированной на получение прибыли, и некоммерческой организацией (напр., местным правительством или благотворительной организацией). Смысл совместного предприятия состоит в том, чтобы создать дополнительные выгоды через комбинацию разных имуществ и властных полномочий и наладить переговорный процесс на основе сотрудничества по распределению этих выгод, чтобы частично, с одной стороны, увеличить доходы частных акционеров, а с другой, послужить социальным целям. Таким образом, воспринимаемый синергетический эффект партнерства нельзя приравнять к простому дополнению, в него следует включить количественный скачок: "два плюс два равняется больше четырех". Как утверждает Хастингс (1995, р. 259), "комбинация различных перспектив создает потенциал не просто для понимания дополнительной выгоды или умножения прибыли, но также для формирования инновационного комплекса в области политики и решения проблем".

Аргумент, обозначенный как "трансформация", относится к усилиям, прилагаемым одним партнером для того, чтобы изменить мировоззрение другого партнера, его поведение и приоритеты. Таким образом, общественный или некоммерческий институт мог бы попытаться подтолкнуть частный сектор к тому, чтобы принять более "социальный" подход, в то время как частная компания, в свою очередь, могла бы повлиять на партнера от общественного сектора в направлении большего рыночного мышления. В такой модели партнерство "превращается в процесс взаимной борьбы за трансформацию. Совместное предприятие становится механизмом этой борьбы для обеих сторон... Частный сектор стремится внести свойственные своим структурам цели в публичный сектор, встряхнуть его, побудить искать более рыночно ориентированные цели, работать, с этой точки зрения, более эффективно. Оправданием подобного подхода может служить вера в то, что в долгосрочной перспективе это послужит общественным интересам. Общественный сектор, наоборот, старается подтолкнуть частный сектор к более "социальным" и долгосрочным целям, обосновывая свои действия такими же аргументами" (Makintosh, 1992, р. 215- 216).

Наконец, аргумент в пользу увеличения бюджета имеет отношение к задаче увеличения денежных средств через объединение ресурсов, и, таким образом, попытке заручиться дополнительной поддержкой третьего партнера. Сегодня подобные партнерские договоренности стали вполне обычным делом, как на национальном уровне, так и в контексте ЕС. Таким образом, демонстрируя волю к сотрудничеству, два или более партнера могут получить дополнительную поддержку от центрального правительства или от ЕС, увеличивая в результате свои бюджеты, в отличие от ситуации, когда каждая сторона действовала бы отдельно (Makintosh, 1992, р. 217-218).

Однако рациональное в системе партнерства можно обнаружить и с точки зрения перспективы менее зависимой от явных мотивов, выражаемых самими парт-

стр. 124

нерами. Так Джюсон и Макгрегор (Jewson, MacGregor, 1997, р. 9) утверждают, что партнерство - привлекательная концепция для правительства, потому, что "распыляет ответственность за успех или провал и гарантирует, что относительно меньшие общественные расходы могут использоваться для получения более значительных объемов частного инвестирования". В большой степени социально ориентированное партнерство может стать частью стратегии создания "стабильной среды, в которой может развиваться бизнес". Джюсон и Макгрегор также обращают внимание на то, что "дебаты и потенциальные конфликты вокруг средств и целей, с которыми обычно ассоциируются такие программы, происходят по большей мере среди участников партнерских отношений, что исключает более широкие публичные дискуссии (Bailey et al., 1995, p. 39). Соответственно кто-то может задаться вопросом "способна ли система партнерства обеспечить отчетность наряду с сбалансированными эффективностью и справедливостью", и совместима ли она с демократическими принципами. Существует риск, что партнерство "может стать системой, кооптирующей институты в расширяемую систему репрессивного контроля". Отсюда вытекают решающие вопросы, которые необходимо исследовать: "Какие интересы и какие игроки будут включаться в партнерские отношения и кто останется за пределами этих отношений? Кто будет ведущей силой, лидером внутри партнерской системы? Чьи интересы и чья повестка дня окажется превалирующей?" (Jewson, MacGregor, 1997, р. 9).

К этим и относящимся к ним вопросам вернемся в заключительном разделе статьи, сфокусировав в настоящий момент внимание на некоторых ключевых вариантах для более пристального изучения процесса, когда исследуются партнерские договоренности. Когда наступает момент для практического внедрения партнерской концепции, можно выделить по меньшей мере три решающих параметра: процесс мобилизации, соотношение уровней власти и баланс власти среди участников предприятия, природа и степень согласия по объединяющему в общий проект сюжету (Bailey et al., 1995, р. 27-37).

Процесс мобилизации на заключение партнерского соглашения может начаться с политической инициативы сверху, со стороны правительства, либо же он может исходить от действий негосударственных агентов, так или иначе независимо от публичной политики. Большая часть действующих на местах органов по развитию в Великобритании и партнерских соглашений, заключенных с подачи структурных фондов ЕС, дают пример действия первого варианта мобилизации, в то время как инициативы снизу возникают лишь время от времени, например в контексте Повестки для XXI века (местный аспект). Похоже, многие из партнерских союзов являют собой смешанный тип мобилизационного подхода, одновременно по схеме сверху- вниз/снизу-вверх. Несмотря на то, что партнерские соглашения часто провозглашаются как равноправные договоренности партнеров, располагающих равными по стоимости ценностями и силой, на практике, конечно же, они занимают разное положение в обществе и располагают разными исходными данными и ресурсами. Поэтому при анализе конкретного партнерского соглашения необходимо просчитать соотношение уровней и баланса власти между участниками. Действительно, это обстоятельство вынуждает вступать на путь анализа механизмов и содержания властных полномочий участников. Ясно, что партнерство заключается не само для себя, но для достижения специфических целей. Отсюда необходимо подвергнуть анализу суть и масштабы проблемы, вокруг которой объединяется данное партнерское соглашение, с точки зрения нужд, требований и приоритетов разных партнеров. В каком-то смысле это значит рассчитать "ставки", которые делают каждый из партнеров входя в общий проект, определить "доли".

Естественно, вышеупомянутые варианты не единственные, имеющие отношение к предмету изучения - системе партнерства. Например, необходимо особенно внимательно отнестись к дихотомии фаз формулирования и воплощения партнерства. Партнерство, которое может выглядеть

стр. 125

"счастливо" на стадии формулировании, может с таким же успехом оказаться раздираемым конфликтами и противоречиями в фазе реализации. Другими словами, не всегда то, что говорится, соответствует тому, что делается. Этот момент тоже можно было бы обсудить с точки зрения дихотомии риторики/практики. Таким образом, вглядываясь в исполнение, реализацию партнерских инициатив, с которыми выступает правительство - Великобритании или ЕС - необходимо делать это с осторожностью, чтобы не очень обольщаться заявленными намерениями тогда, когда дело дойдет до оценки политики. Слова могут служить иногда спусковым механизмом для эффективного действия, но в иных случаях, слова могут скрывать неудачную политику, т.е. они могут стать "успехом на словах, провалами в политике" (Edelman, 1977).

Партнерство на практике: некоторые эмпирические иллюстрации

По периоду до 1997 г. исследования системы партнерства осуществлялись в Британском контексте, с фокусом на обновлении городов и проектов по развитию. Результаты этих изысканий нельзя считать универсально применимыми по отношению к любому другому контексту, хотя они и дают идеи и ставят вопросы для изучения структурных фондов ЕС, партнерских объединений, инспирированных Повесткой для XXI века и второй конференцией по сохранению естественной среды обитания, или других видов партнерств. В этом разделе вниманию читателей будут предложены некоторые предварительные наблюдения над практической реализацией партнерских объединений, которые основанные на эмпирическом исследовании.

Партнерство и возрождение городов в Британии

Один общий вывод, почерпнутый из исследований британской практики, состоит в том, что определение "партнерство" как "фирменный ярлык" не может, a priori, некритично, присваиваться в любых других случаях. В действительности кажется, что это название на практике покрывает разные случаи, каждый из которых необходимо глубоко изучить. В дополнение к тому факту, что общая провозглашенная цель "городского возрождения" выглядит довольно расплывчато, необходимо проявлять большую осторожность, делая выводы об эффективности политики партнерских структур, создававшихся с целью возрождения городов. Такие цели, как сокращение безработицы, расширение жилищных возможностей, обеспечение коммунальных служб являются общими проблемами, в то время как эффект от этой политики чрезвычайно трудно измерить (т.н. проблема "вне политики"): "Многие партнерские союзы не ставят перед собой цели, которые можно было бы объективно "измерить", местные государственные органы не всегда ведут точную статистику расходов по раздельным областям финансирования и очень трудно отделить дополнительное финансирование от такого, которое потребовалось бы в случае обычного течения событий, без заключения партнерских союзов" (Bailey et al, 1995, p. 221).

Создается впечатление, что инициативы из области городской политики имеют незначительное воздействие на общий уровень экономической активности или доходы домовладельцев на общенациональном уровне, но могут оказать влияние на перераспределение рабочих мест от одной группы относительно обездоленных резидентов к другой. Другие не поддающиеся замерам выгоды могут появиться в результате улучшения жилищных условий, обеспечения социальными средствами обслуживания, более благоприятной среды, но вновь, выгоды могут перераспределяться между различными областями так, что кто-то приобретает что-либо положительное за счет другого, и это происходит в случае, если общий объем ресурсов не увеличивается (Bailey et al., 1995, р. 229).

Однако развитие партнерского подхода в городской политике Великобритании имело, возможно, более сильное воздействие с символической точки зрения, чем ощутимости по своим практическим ре-

стр. 126

зультатам. Похоже, достигнут консенсус между всеми основными политическими партиями по поводу того, что "более тесное взаимодействие между общественным и частным секторами, наряду с прямым участием местных общин и способностью преодолевать традиционные политические границы, является неотъемлемым условием эффективной стратегии городского возрождения" (Bailey et al., 1995, p. 226). Таким образом, если иметь в виду антагонистические отношения между центральным и местными правительствами в Великобритании, партнерский подход, как это ни парадоксально, является индикатором климата сотрудничества и консенсуса между двумя уровнями правления и частным сектором. Этот "корпоративный" подход, внедрявшийся консервативным правительством, тем более вызывает удивление, так как противоречит обычной консервативной антикорпоративистской риторике. В дополнение к этому, партнерства, заключаемые для возрождения городов, "представляют относительно закрытые институты, посредством которых доминирующие игроки объединяют свои усилия для того, чтобы достичь хотя бы частичной дефиниции общественных интересов. Эти дефиниции в большей степени детерминируются технократическими, чем демократическими процессами, где доминирующими интересами (которые в некоторых случаях могут включать местную власть и отдельные сектора местного сообщества) структурируют пределы дебатов в своих собственных интересах... партнерские коалиции могут рассматриваться одновременно как относительно закрытые для внешнего политического влияния и относительно неподотчетные более широкой части избирателей" (Bailey et al., 1995, р. 220). Таким образом, пример с программами по возрождению городов, проанализированный Бейли и др., дает мало свидетельств в пользу влияния и участия местных политических интересов. Создается впечатление о том, что обычные рядовые граждане полностью отсутствуют в этих проектах. Этот вывод поднимает вопрос о том, каким образом можно сделать структуры, занимающиеся городским возрождением, одновременно подконтрольными демократическим институтам и политически подотчетными. Если партнерский подход способствует отстранению граждан от процесса принятия решений, тогда это уже вопрос роста дефицита демократии, и этот вопрос требует гораздо большего внимания, чем он получил до сих пор в городской политике и исследованиях в этой связи. Упоминая пример с программой возрождения г. Ливерпуля, Роберт Мур (Robert Moore, 1997, р. 170) как раз улавливает этот парадокс партнерства в британском контексте: "таким образом, сначала создав агентства (структуры), которые обошли в своей деятельности избранные местные советы, правительство вынуждено было создавать средства, которые бы "реинкорпорировали" локальные интересы в развитие и осуществление политики возрождения городов. ""Партнерство" стало модным словечком".

Партнерство и ЕС

В период 1990-х годов с рядом партнерских инициатив выступило на своем уровне ЕС, несмотря на тот факт, что региональная политика не является частью основного Римского договора. Третья Программа ЕС по борьбе с бедностью, программы "Лидер" и "Город", предназначенные заниматься возрождением села и города, являют собой примеры программ ЕС, в которых использовался принцип партнерства. Эти и другие схожие программы следует рассматривать в более широких рамках европейского интеграционного экономического процесса. Как мы знаем из истории капитализма, экономическое развитие всегда сопровождается социальным реструктурированием и новыми моделями безработицы, нищеты и социального изгойства. Социальные проявления этих моделей присутствуют на локальном, региональном и национальном уровнях. Для таких стран, как Испания, Португалия и Греция, доступ к региональным фондам становится ключевой мотивацией для членства в ЕС (Fothergill, 1977).

Нынешний энтузиазм по поводу партнерства в региональной политике ЕС следует рассматривать с учетом того факта,

стр. 127

что безработица, бедность и социальное изгойство представляют собой феномен неравномерно распределяемый, его концентрацию можно наблюдать в специфических регионах, сообществах и округах. Селективный подход в решении этой проблемы чреват потенциально вовлечением множества действующих сторон, включая ЕС, национальные, региональные и местные правительства, НПО, местные общины, и такие отстраненные группы, как иммигрантов, безработных и нетрудоспособных. Хотя партнерский подход очевидно более гибкий, трансцендентный по отношению к отдельным секторам, и открыт для создания коалиций по сравнению с традиционными политическими парадигмами (Geddes, 1997), в контексте ЕС он также имеет значительное вертикальное измерение. Как было подчеркнуто Брюсом Милланом, главой Директората DG XVI Европейской комиссии: "Это означает более тесное взаимодействие региональных и национальных органов с Комиссией и национальными властями в планировании и осуществлении мер по развитию" (Olsson, Jakobsson, 1997, р. 29).

Перечень партнерских программ ЕС расширяется, они становятся более многомерными, очень обширными, включают такие вопросы, как экономическое развитие, обновление жилья, программы по сохранению окружающей среды, поддержке общественных служб, безопасности общин и предупреждения преступности, здравоохранения и развития местных общин. Это широта охвата проблем отражается в весьма распространенных партнерских подходах, что дает большой потенциал в деле определения реальных действующих лиц в специфических проектах. Однако существует четкая иерархия власти, предписанная для партнерских региональных программ ЕС. Отсюда Комиссия ЕС, вне сомнения, в качестве наднациональной бюрократической организации имеет фактическую власть в процессе принятия решений: "В действительности, именно Комиссия через свое решение, определяет и контролирует характер структурных интервенций Сообщества и она же, консультируясь с национальными и региональными властями, определяет конкретные приоритеты и цели финансирования. В то время как Совет через регулирование и решения обеспечивает остов этого здания, Комиссия, образно выражаясь, наполняет этот большой и фактически пустой дом мебелью. Центральная роль Комиссии поднимает критические вопросы, касающиеся применимости законов Сообщества" (Olsson, Jakobsson, 1997, р. 66).

С другой стороны, раз правовые, политические и финансовые рамки установлены, реализация тех или иных проектов осуществляется свободно образуемыми партнерскими объединениями, которые включают варьирующиеся созвездия задействованных игроков-участников. Опираясь на исследования 86 локальных партнерских структур в 15 странах - членах ЕС, Геддис (Geddes, 1997) идентифицировал четыре основные категории партнерства: а) широкие многосторонние ("многопартнерские") партнерства, включая делегатов от общественных, частных, добровольческих и общинных интересов; б) партнерские союзы, в которых главными партнерами выступают общественные, добровольческие и общинный сектора; в) партнерские объединения, целиком или главным образом состоящие из представителей властей публичного сектора и структур; г) партнерства, в которых главными партнерами выступают социальные партнеры и государственные органы. Эти и другие аналогичные выводы дают дополнительные основания для интерпретации, предлагаемой некоторыми авторами, о том, что партнерский подход может способствовать эрозии национального государственного суверенитета, а также фрагментации социальной политики и управления в Европе (Leibfried, Pierson, 1995).

Таким образом, если с точки зрения политики и финансовой синергетики многие из партнерских инициатив ЕС могут быть эффективными, то последствия с точки зрения властных отношений и демократии более сомнительные. Более или менее специально подобранные группы ("созвездия") игроков- участников, собираются вместе для того, чтобы воплотить курс, определенный Комиссией ЕС. Эти программы не обязательно скоординированы с национальными приоритетами, и их дол-

стр. 128

госрочная жизнеспособность незначительна. Принцип предоставления дополнительных фондов (условие равного со- финансирования) может иногда иметь негативный эффект с точки зрения внутреннего перераспределения приоритетов местных правительственных бюджетов. В дополнение к этому, над работающими партнерствами часто доминируют корпоративные интересы истеблишмента и сильной бюрократии, в то время как избранные политики и маргинальные группы имеют более слабые позиции, или же вообще исключены из участия в данной партнерской системе. Основополагающие вопросы, относящиеся к направлению, структуре программы и региональному разделению, решались министрами и высшими чиновниками государств - членов ЕС и Комиссией. В процессе планирования и осуществления политики региональных проектов доминировали эксперты, чиновники и, в определенной степени, корпоративные и локальные политические элиты, лишь в малой степени оставляя место для влияния и участия в дебатах более широкой аудитории. Действительно, опыт партнерских инициатив ЕС до сегодняшнего дня со всей силой ставит вопрос о демократической подотчетности (Olsson, Jakobsson, 1997).

Всеохватывающие партнерства: Повестка дня XXI века и вторая конференция по естественной среде обитания

Дух саммита Земли в Рио в 1992 г. в очень большой степени является духом глобального партнерства: "Глобальные угрозы - главным образом, истощение ре-

стр. 129

сурсов, деградация окружающей среды, изменение климата - требуют глобального партнерства. Это глобальное партнерство становится центральным вопросом мировой политики. Окружающая среда в глобальном масштабе и политика развития являются политикой мира для будущего. Наподобие тому, как Хельсинкский процесс подготовил окончание холодной войны между Востоком и Западом, так процесс, начатый в Рио-де-Жанейро, должен поощрить партнерство в области охраны окружающей среды и развития и таким образом помочь предотвратить новую холодную войну между Севером и Югом. Повестке дня 21 века, заключительному акту конференции в Рио, необходимо придавать такое же значение, как и заключительному акту конференции в Хельсинки (Topfer, 1997, р. 238).

Это партнерство, направленное на устойчивое развитие и поддержание мира на глобальном уровне, включает не только национальные государства как долевых участников ("стейкхолдеров"), но также правительства и НПО на местном уровне. Как заявил Чип Линднер, являвшийся исполнительным директором Центра за Наше Общее Будущее, международным координатором, отвечавшим за организацию глобального форума 1992 г. в Рио-де-Жанейро в период саммита Земли, и секретарем комиссии Брундтланд: "Рождается новая форма правления - "долевые участники". Локальные участники в сообществах объединяются вместе, кого бы они не представляли, - местный бизнес или местные власти, неправительственные организации или же организации на базе общин, женские группы или ассоциации резидентов. Группы, которые имеют поддающуюся определению "долю" в будущем сообщества, идут на эти связи для того, чтобы создать видение (перспективу) для будущего, имеющего набор положительных и поддающихся измерению критериев или показателей" (Lindner, 1997, р. 13).

Партнерский подход применительно к местному уровню получил развитие на второй конференции по естественной среде обитания в Стамбуле в 1996 г. Лучше всего эта конференция запомнится официальным акцентированным признанием важности локальных (местных) правительств в возрастающе урбанизированном мире. Это доминирующее влияние локального аспекта просматривалось в нескольких плоскостях, от параллельной встречи Всемирной ассамблеи городов и местных властей до академических дебатов о современных течениях в местном управлении и повышенного внимания, уделявшегося важности местной инициативы в ходе серии "Диалогов", организованных различными агентствами и программами в рамках ООН.

Таким образом, если рассматривать эти два события вместе, то саммит Земли и вторая конференция по естественной среде обитания в Стамбуле усиленно пропагандируют широкий партнерский подход в пользу нахождения ответов вызовам, возникающим в результате глобальной приверженности устойчивому развитию в самом широком смысле. Коротко, послание Стамбульской конференции состоит в том, что каждому есть в чем выиграть (синергетический эффект) от обширного партнерского подхода, и никто от этого ничего не потеряет. Конечно, при такой масштабной концепции, представленной риторикой разнородной массы игроков, напрашивается вопрос о практической ее применимости в разных контекстах.

Повестка дня для исследователей

Делая обзор ряда примеров современного использования концепции партнерства и управления, Родес оговаривает определение, в соответствии с которым "управление относится к само- и взаимно организующимся структурам", и перечисляет четыре характерных черты:

- взаимозависимость между организациями, так как управление - понятие более широкое, чем правительство, включает неправительственных участников; изменение границ компетенции государства означает, что границы между общественным, частным и добровольческим секторами сдвигаются и утрачивают видимость;

- продолжающееся взаимодействие между членами партнерских сетей, вызывае-

стр. 130

мое необходимостью обмениваться ресурсами и вести переговоры о разделяемых целях;

- взаимодействие, напоминающее игру, основанное на доверии и регулируемое правилами игры, о которых договорились и на которые согласились участники этой структуры;

- значительная степень автономии от государства, так как эти партнерские сети не подотчетны государству; они самоорганизуемы. Несмотря на то, что государство не занимает позиции суверена, оно может напрямую и не всегда совершенно руководить партнерскими сетями.

Будучи определена этими четырьмя характеристиками, концепция управления аргументирование достаточно ясна для того, чтобы служить общим остовом для эмпирических исследований, хотя, когда дело доходит до конкретных случаев, ее и приходится делать более специфической.

Новые формы управления возникли в результате некоторых тенденций, которые характеризуют отношения между государством и обществом:

- существующие и традиционные властные структуры, методы и инструменты терпят неудачу или подвергаются эрозии;

- существуют новые области социально-политической активности, в которых организационные формы и модели посреднических интересов еще не прочно установлены;

- вопросы, решение которых необходимо, представляют огромное значение для вовлеченных в процесс публичных и частных действующих сторон;

- достаточная конвергенция целей и интересов должна сделать возможным синергетический эффект или ситуацию по принципу "выигрыш-выигрыш" (Kooiman, 1993, р. 251).

Партнерский подход, применяемый во многих областях политики, предлагает лишь один из возможных ответов на вопросы, возникающие в этих более или менее объективных условиях. Среди аргументов, приводимых в пользу этого подхода, в этой статье упоминаются шесть: 1) партнерства могут порождать синергетический эффект для партнеров; 2) партнерские союзы могут разместить риски по проекту между несколькими участниками; 3) партнерство может помочь одному из партнеров повлиять на мировой взгляд и образ действия других партнеров: 4) партнерство может стать инструментом получения дополнительных финансовых ресурсов для партнеров-участников; 5) партнерство может быть способом снижения конфликтности и создания климата политического консенсуса; 6) партнерство может сократить перегрузки для правительства, связанные с требованием решать проблемы, и может также создать ситуацию, при которой возникают более широкие и диффузные возможности для отчетности.

С первого по четвертый аргумент часто упоминаются участниками партнерских структур открыто, в то время как аргументы пятый и шестой являются интерпретациями, которые делаются на базе более широких оценок партнерства в определенном контексте. Эти две интерпретации поднимают острый вопрос о соотношении между управлением и демократией. В то время как традиционное управление, по меньшей мере в теории, содержало целую цепочку ответственности и подотчетности, выводившую в конечном счете на какой-то выборный орган, например, парламент, или совет муниципалитета, то партнерские договоренности оставляют вопрос об отчетности и ответственности открытым. Например, в рассматривавшихся в этой статье контекстах для партнерских объединений, парламент или совет представляют собой в лучшем случае двух из нескольких "партнеров" в общем соглашении. Партнерства, заключавшиеся с целью содействия городскому возрождению в Великобритании, региональные партнерства ЕС и партнерства, образованные в рамках Повестки дня 21 века и конференции в Рио - все представляют собой контекст, в котором всенародно избранные лидеры не обязательно играют роль ведущих партнеров. Они вообще могут не иметь места в партнерском соглашении, как это происходит, к примеру, в случае с региональными партнерскими программами ЕС. Так возникают хорошие основания для того, чтобы задаться вопросом о том, а каким образом сохраняется институт демократической ответственности? Примечательно,

стр. 131

что именно здесь Бейли и др. завершают свое исследование партнерских структур в городской политике Великобритании:

"Возможно, вызов будущего состоит в том, чтобы принять тот факт, что органы по возрождению городов будут облегчать, создавать условия и предприимчиво осуществлять программы, но при этом следует разработать для них способы демократического контроля и политической ответственности" (Bailey et al., 1995, p. 231).

Однако партнерства представляют собой лишь один из нескольких примеров новых способов управления по линии "правительство - общество", и с аналитической точки зрения необходимо искать концепции и рамки, в пределах которых партнерский подход может найти свое место внутри более широкой теоретической перспективы. Все аргументы говорят в пользу того, что развившийся на почве США, но усиленно обсуждаемый и применяемый в Европейском контексте, структурный городской режим обладает таким потенциалом. Кларенс Н. Стоун открывает первую главу своей высоко оцененной книги Политика режимов: управление Атлантой 1946-1988 следующей фразой: "Эффективность управления Атлантой достигается не только формальной правительственной машиной, но скорее неформальным партнерством между руководством города и городской бизнес-элитой. Неформальное партнерство и способ, которым оно функционирует, и составляют режим города; это и есть механизм, через который принимаются главные политические решения" (Stone, 1989, р. 3).

Аналогично другим сетевым структурам, подход к созданию городского режима акцентирует внимание на взаимозависимости правительственных и неправительственных сил в процессе решения экономических социальных вызовов.

Процесс кооперации и координации между участниками таких сетей создают городские режимы, вовлекающие целый ряд интересов. Анализ стратегий таких режимов и последствий этих стратегий обеспечивает почву для оценки влияния разных режимов на воздействие в области той или иной политики. Однако для того, чтобы раскрыть содержание городских режимов, исследователю придется изучить город, городок или какое-то местное поселение во временном развитии и с учетом ряда политических секторов, что и сделал Стоун в своем исследовании Атланты. Это исследование учитывает развитие города за четыре десятилетия, основывается на массе эмпирических данных, предлагает значительную глубину анализа. Таким образом, применение этой модели в других контекстах станет задачей сложной и всесторонней, редко досягаемой, на решение которой понадобится много времени, которая потребует учета приоритетов и ресурсных возможностей, обычно применяется в исследовательских проектах в социальных науках. Но если исследователь не обнаружит режимы, он может по меньшей мере найти временно создаваемые, ограниченные определенными секторами коалиции или партнерские объединения. Таким образом, подход к изучению городской жизни как режима может быть полезен как остов для изучения схем в городской политике в целом.

Конечно, города Лион, Гамбург, Дакар, Сеул и Киото со своими национальными контекстами решительно отличаются от Атланты. Тем не менее, технологии анализа, разработанные Стоуном и его последователями, заслуживают апробирования при изучении городской политики в любой стране. Волна партнерских союзов, захлестнувшая европейские города, например, требует использования какой-то методики, наподобие режимного подхода, когда дело доходит до вопроса оценок. Все аргументы говорят за то, что подход к изучению урбанистических режимов имеет потенциал стать повесткой дня для исследователей, этот подход мог бы дополнить прежние методы изучения городской политики, проникнуть в них, синтезировать их и расчистить путь для сравнительных (компаративистских) исследований на национальном и межнациональном уровнях.

В последнее время появился ряд исследований, воодушевленных режимным подходом к урбанистической политике. Ди Гаэтано и Клемански (1993), например, выделяют пять типов режимов, в соответствии с политической направленностью экономического развития: 1) режимы, направ-

стр. 132

ленные на обеспечение роста, ориентированные на рынок; 2) режимы, направленные на обеспечение роста, но проправительственные; 3) режимы роста менеджмента; 4) режимы социальных реформ; 5) режимы, заботящиеся о среде. Разные типы режимов не являются взаимоисключающими, "потому что режимы часто инкорпорируют элементы от более, чем одного подхода для достижения целей экономического развития" (Di Gaetano, Klemanski, 1993, p. 59). Стоукер и Моссбергер (1994) построили другую типологию, трех типных режимов: органические, инструментальные, символические, определяемые через пять основополагающих характеристик, а именно, цели, главную мотивацию участников, базу для общих целей, качество коалиции и отношение с окружением (средой) (как на локальном, так и нелокальном уровнях). В то время как типология, предложенная Ди Гаэтано и Клемански, сконцентрирована на содержании урбанистической политики, городских программах, типология, предложенная Стоукером/Моссбергером, касается стиля/ формы. Таким образом, два подхода потенциально дополняют друг друга, что заслуживает применения в будущих исследованиях.

Однако, как считает Бассет (1995, р. 550), типология режимов это типология в идеале: "на практике же, особая урбанистическая политическая система, похоже, демонстрирует черты нескольких режимных типов, перехлестывающихся и взаимодействующих сложным образом". Бассет утверждает также, что политические системы "вполне могут подвергаться конфликтам и противоречивым тенденциям в различных областях политики", отсюда он отклоняет теорию урбанистических режимов в пользу анализа с точки зрения политики работающих структур. Мой собственный вывод - пусть он и покажется тривиальным - состоит в следующем: характеризуется ли данная особая область политики фрагментарностью развития, наличествуют ли особые политические коалиции, или управление осуществляется посредством урбанистических режимов - должно решаться эмпирическим путем. Таким образом, такие подходы, как теория урбанистических режимов и структурный подход Родеса не исключают друг друга, скорее их следует рассматривать как взаимодополняющие.

Вопросы для исследования

В качестве руководства для эмпирического исследования, стимулированного урбанистическим режимным подходом, решающе важны несколько вопросов:

- Кто является действующими лицами (или игроками), вовлеченными в попытки решить специфические проблемы в городе, такие как, например, замедление экономического развития, социальную сегрегацию, загрязнение окружающей среды?

- Чьи интересы представляют эти действующие лица?

- Какого рода коалиции или партнерства они образуют?

- Какие конфликты просматриваются и между какими действующими сторонами и интересами?

- Каковы властные отношения, задействованные в области специфических проблем, и каким образом на эти отношения влияет новая практика городского управления, т.е. кто победители, а кто проигравшие?

- В какой степени граждане в целом и обычно исключаемые из активной жизни группы в особенности, участвуют в городском управлении и оказывают на него влияние?

- Как охарактеризовать партнерские соглашения с точки зрения синергетики, трансформации и увеличения бюджета?

- Какие аргументы выдвигаются в процессе обоснования специфического партнерства?

- Включают ли партнерские соглашения какие-либо механизмы демократической ответственности?

Подобные вопросы представляют больше, чем просто академический интерес. Ответ на них в компаративистском контексте создаст основу для обучения на чужом опыте. В разных областях политики, разных городах и странах существуют общие проблемы, и будущим разработчикам политики следует учиться на стратегиях и

стр. 133

методах, которые уже используются, когда они стараются решить эти проблемы. Методологические последствия исследовательской стратегии, стимулированной урбанистическими структурными режимами, не требуют каких- либо впечатляющих инноваций. Как утверждает Хардинг (1996, р. 652), классические подходы, которым следуют в исследованиях института власти в сообществах - анализ репутации, позиций, решений - может быть возрожден и дополнен компьютерными возможностями. Так как в центре исследований находится вопрос политических процессов, исследователю придется выбирать случаи из разных урбанистических контекстов, пользоваться комбинацией методик, включая изучение документального материала, детальных интервью с ключевыми участниками, посещение формальных и неформальных собраний, работу со средствами массовой информации.

Когда дело дойдет до определения работающих оснований и механизмов для достижения специфических результатов в городской политике, появятся все причины для того, чтобы иметь в виду следующий постулат Стоуна: "События имеют множество причин, многие из которых мы не способны определить и осознать. Но если последовательно отслеживать события, мы получим некоторое понимание величин, в этих событиях постоянных, мы поймем, что изменяется, что с чем связано... Располагая, однако, предположениями о многочисленных причинно-следственных связях, исследователь не найдет четкой черты между простым описанием и теорией, которая говорила бы о возникновении, изменениях и упадке режимных форм" (Stone, 1989, р. 257).

Хотя можно подумать, что эта цитата закрывает дорогу к теоретически обоснованному пониманию урбанистической политики, я интерпретирую ее как призыв к строгому следованию системному принципу при анализе отдельных случаев, например, при попытках разобраться в отличающихся различных уровнях описаний и объяснений, а также к систематическому учету участвующих действующих лиц, их связей с определенными интересами и стратегиями. Что касается контекста, то необходимо знать национальное законодательство, пределы политических и финансовых ресурсов, которые потребуются для создания возможностей, а также осознавать существование препятствий в определенной области. Необходимо также учитывать местные отношения собственности, местные традиции в политике и правлении, где разные действующие силы объединяются или противостоят друг другу. Для дальнейшего понимания процессов и планируемых результатов определенных проектов необходимо также изучить стратегии и действия индивидуальных деятелей, или хотя бы нескольких наиболее влиятельных из них. Партнерские сети и структуры (будут ли это рабочие сети для решения конкретных проблем, коалиции либо режимы), которые можно идентифицировать в процессе изучения отдельных случаев, могут составлять предмет анализа на промежуточном, среднем уровне, но при дальнейшем изучении могут включаться в более широкую структурную модель, также как применяться к изучению индивидуальных деятелей на микроуровне. В первом случае просматривается сильная связь с регуляционной теорией (Lauria, 1997), в то время как во втором случае могут быть установлены элементы коммуникативной теории планирования (Lauria, Whelan, 1995).

Значение политики

Если посмотреть широко на процесс выработки политики в европейских городах, то можно поразиться сосуществованию более или менее противоречивых стратегий, что, похоже, указывает на присутствие конкурирующих партнерств, коалиций или режимов. Если учитывать одновременное наличие частично противоречивых требований экономического роста, поддерживающего экологического развития, социальной справедливости в европейских городах, то одним из вызовов для исследователей станет поиск разных сообществ, которые мобилизуются в защиту или в противостояние тем или иным относящимся к теме исследования проблемам. Наблюдаем ли мы ситуацию, когда городское управление в большой степени фраг-

стр. 134

ментировано и рассеяно на мириады партнерств, специально созданных, или на соревнующиеся коалиции роста, эко- коалиции и коалиции социальной справедливости? Можем ли мы найти примеры того, как сочетание в политическом курсе экономической эффективности, экологической устойчивости и социальной справедливости может привести к построению "хорошего города"?

Конечно, эти вопросы лежат одновременно в нормативном, описательном и рекомендательном измерении. Критерии справедливого города должны вырабатываться в ходе нормативного дискурса, и налицо острая необходимость в межнациональном эмпирическом исследовании современных течений в городской политике, если у нас есть достаточно амбиций для того, чтобы предложить хорошо обоснованный с нормативной и эмпирической точки зрения образ действий. Главное внимание в этой статье уделено партнерскому подходу, освещается соотношение этого принципа партнерства с эффективностью политики и институтом демократии. В настоящий момент мы имеем множество заявлений о партнерских соглашениях, в то время как лишь эпизодически появляются концептуально обеспеченные эмпирические исследования. Во многих исследованиях рассматриваются вопросы, имеющие отношение скорее к эффективности, чем к демократии. Тем не менее, не вдаваясь в эмпирические детали, можно выделить несколько идеальных типологий, предложенных для объяснения феномена партнерства.

Четыре интерпретации

В соответствии с одной интерпретацией, партнерство в целом выгодно частному капиталу, т.к. через механизм партнерских соглашений частный капитал получает привилегированный доступ к городскому политическому процессу. В такого рода партнерствах участие рабочих и других не элитарных групп имеет место лишь в исключительных случаях, что подтверждает характер этих партнерских соглашений как средства укрепления и без того сильных позиций, которыми располагает в обществе частный капитал (Pierre, 1988, р. 88). Эта интерпретация вполне аргументировано имеет отношение к старым дебатам о корпоративизме.

В другой интерпретации утверждается, что партнерские соглашения являются средством для публичных властей сохранить свое влияние в областях, которые без этого целиком были бы под контролем частного капитала. Такая перспектива делает партнерства скорее инструментом публичной политики, чем выражением поисков путей к сотрудничеству различных деятелей и интересов (Peters, 1998, р. 23).

Если следовать третьей интерпретации, то партнерские соглашения обозначают важный канал, через который разные группы граждан влияют на процесс принятия решений. Дальнейшее развитие партнерских соглашений на нескольких уровнях и секторах может привести к плюралистическому, саморегулирующемуся обществу. Роль общественного интереса и государства в этой перспективе весьма второстепенна, что положительно указывает на американскую модель, а гиперплюрализм рассматривается в качестве абсолютного идеала.

Наконец, партнерский подход можно рассматривать в контексте космополитической модели демократии, разработанной такими авторами, как Ричард Фальк, Дэвид Хелд, Дэниел Арчибуги (Archibugi et al., 1998). В этой перспективе дух партнерства, сформулированный в Декларации в Рио, Повестке для XXI века и документах второй конференции по естественной среде обитания, можно рассматривать как выражение такой идеи демократии, которую иногда называют также глобальным партнерством. Решающей в космополитической демократии является мысль о том, что, с политической точки зрения, гражданство не должно ограничиваться национальными рамками. Так, в качестве граждан мира мы несем ответственность не только за ту территорию, к которой принадлежим, но и за людей и природу в других частях света, также как и за будущие поколения. Назвав девять категорий "долевых участников" (т.н. "стейкхолдеров") (женщины, дети и моло-

стр. 135

дежь, коренные народы, добровольческие ассоциации, местные власти, профсоюзы, бизнес, промышленность и фермеры), Повестка для XXI века ставит задачу перед партнерскими объединениями действовать, руководствуясь положениями по созданию экологически, социально и экономически устойчивого общества, как это было решено в Рио в 1992 г. и в Стамбуле в 1996 г. В рамках космополитической модели демократии глобальное партнерство рассматривается не как ограничитель, а, напротив, как институт, дополняющий и усиливающий либеральную представительную демократию.

Нормативные выводы

Фрагментация политики являет собой вызов демократической теории. Возвращение к "старым добрым временам", когда политика в большей или меньшей степени строилась по Вестминстерскому образцу, т.е. когда имело место скорее "правительство", чем "управление", не имеет, похоже жизнеспособной перспективы, хотя правительство, вероятно, вновь приобретет частичную ответственность за политические программы, порожденные теорией и практикой государства благосостояния периода 1990-х гг. Ряд крупных проблем не являются исключительной прерогативой данной нации, региона или муниципалитета. Вопросы, касающиеся мира, войны или разоружения, более или менее успешно решаются в рамках ООН. Что касается вопросов экономики и экологии, то здесь власть находится в руках многонациональных компаний, т.е. вне досягаемости для демократического контроля. Ответственность за права человека, распространение инфекционных заболеваний и организованной преступности становятся более сложными проблемами в результате растущей многокультурности и этнической мобильности. Каковы соответствующие политические институты, в пределах которых эти проблемы следует решать как эффективно, так и демократическим путем?

В эпоху, когда многие крупные проблемы не имеют ясной территориальной принадлежности, а многие области ответственности перехлестываются, партнерские соглашения и другие типы сетевых организаций могут стать способом заполнения вакуума и создания предварительных условий для хотя бы частичной подотчетности. Если партнерство включает, соответственно, действующие стороны в каком-то одном специфическом вопросе, и эти участники встречаются на равных, можно, вероятно, рассматривать подобные случаи в качестве примера дискурсивной демократии, как это предлагают такие ученые, как Джон Дризек (1990), Эми Гутман (1996) и Джон Элстер (1998). С другой стороны, идеальный контекст для взвешенной/дискурсивной демократии едва ли существует в реальной жизни. Опыт подсказывает, что партнерские соглашения огораживаются от не элитарных слоев общества.

Партнерский подход в городской политике имеет риторическую силу и мифический посыл. Партнерские системы являются "частью рождающейся истории о неблагополучии в урбанизированных районах и возможных подходящих решениях" (Clarke, 1998, р. 36). Действительно, похоже, опыт подтверждает, что многие из партнерских соглашений эффективны, по крайней мере в том, что касается целей и ожиданий, имеющихся у более сильных партнеров. Таким образом, партнерские соглашения узаконивают политику, благоприятную для таких действующих сторон и интересов в обществе, которые уже находятся среди победителей. В любом случае, соотношение между партнерством и демократией весьма обманчиво, и до сих пор этот аспект не привлекал должного внимания с точки зрения общественной дискуссии и научного исследования. Тем не менее, учитывая тот факт, что партнерские соглашения и их практические результаты различаются в зависимости от контекста, специфических коалиций, образующих каждую партнерскую систему, а также принимая во внимание пока еще фрагментарное знание о партнерствах на практике, можно все же сделать некоторые нормативно/рекомендательные выводы.

Во-первых, нам следует уделить внимание тому, чтобы партнерские соглашения, также, как и другие способы управления, не заменили правительство. Действитель-

стр. 136

но, партнерские соглашения "следует отнести к категории, подчиненной представительной демократии" (Kazancigil, 1997, р. 10). В лучшем случае партнерские объединения могут быть ответственны перед определенной группой действующих сил и интересов, в то время как парламент и городской совет подотчетны перед всеми гражданами. Представительные органы должны следить за тем, чтобы партнерства не развились до того, чтобы превратиться в первенствующие институты на национальном и местном уровнях. Также, в век управления - и особенно теперь - налицо необходимость в политическом правительстве, подотчетном всем гражданам, имеющим право голоса на свободных выборах. Если граждане не могут проследить за политическим процессом и понять его, если этот процесс в большей или меньшей степени скрыт за огороженными партнерскими системами, есть риск утраты демократической легитимности. Коротко говоря, мы можем нуждаться в управлении для эффективности процесса, но это не должно нанести ущерб институту правительства и демократии.

Во-вторых, очень важно, чтобы партнерства не возводили вокруг себя стены и не исключали группы, и без того маргинализированные. Народные правительства на всех уровнях - через избранных представителей, плановиков и администраторов - несут особую ответственность по наблюдению за уязвимыми группами, через традиционные политические программы, продвигая их интересы в планировании и политике, поощряя их самоорганизацию.

В-третьих, Повестка дня XXI века для местного развития и вторая конференция по естественной среде обитания могут рассматриваться в качестве прообраза более широкого и открытого типа партнерства. Очевидно, что для того, чтобы справиться с многими вопросами, касающимися, например, экономики, экологии, мира и войны, прав человека, организованной преступности, инфекционных заболеваний, недостаточно усилий одних национальных правительств и надгосударственных институтов. Транснациональные партнерства на всех уровнях имеют решающее значение в дополнение к традиционным политическим структурами. Нам следует участвовать в этом процессе, а на вопрос о том, кто несет ответственность и подотчетен в такой мешанине политических сетей и институтов, нет простого ответа. В действительности, в этом заключается самый большой вызов для будущих политиков и исследователей.

Примечание

^* Оригинальная версия этой статьи была написана в 1997 г. в рамках исследовательского проекта Программы лидерства ЕС. Проект возглавил Эрик Вестхолм из исследовательского Совета Даларнского университета, финансирование осуществлялось Шведским Советом по исследованиям в области строительства и Шведской Ассоциацией местных властей. Последняя часть этой статьи ("Значение политики") была серьезно переработана для этого номера на основе материалов совместной работы Эландера и Бланка (2001). Статья включает также несколько ссылок, относящихся к периоду после 1997 г.

Библиография

Bailey N., Barker A., MacDonald К. Partnership Agencies in British Urban Policy. L.: UCL Press, 1995.

Bassett K. Partnerships, business elites and urban politics: New forms of governance in an English city // Urban Studies. 1996. Vol. 33. No. 3. P. 539-555.

стр. 137

Clarke S. E. Economic development roles in American cities: a contextual analysis of shifting partnership arrangements // Public-private Partnerships for Local Economic Development / Eds Walzer N., Jacobs B. D. Westport, Connecticut: Praeger, 1998.P.19-46.

Deliberative Democracy / Ed. Elster J. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1998.

Di Gaetano A., Klemanski J. S. Urban regimes in comparative perspective: The politics of urban development in Britain // Urban Affairs Quarterly. 1993. V. 29. No. 1. P. 4-83.

Dryzek J. Discursive Democracy. Politics, Policy and Political Science. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1990.

Edelman M. J. Political Language: Words that Succeed and Policies that Fail. N.Y., NY: Academic Press, 1977.

Elander I ., Blanc M. Partnerships and democracy: a happy couple in urban governance? // Governing European Cities. Social Fragmentation, Social Exclusion and Urban Governance / Eds Andersen H. T., van Kempen R. Aldershot: Ashgate, 2001. P. 93-124.

European Social Policy: Between Fragmentation and Integration / Eds Leibfried S., Pierson P. Washington DC: Brookings Institution, 1995.

Fothergill S. The premature death of EU regional policy? Presentation at the conference "Regional Frontiers" of the Regional Studies Association, Europa-Universitat. Viadrina, Frankfut-an-der-Oder, 1997, 21-23 September.

Geddes M. Tackling social exclusion in the European Union? The limits to the new orthodoxy of local partnership // International Journal of Urban and Regional Research. 1997. V. 24. No. 4. P. 782-800.

Gutmann A. Democracy // A Companion to Contemporary Political Philosophy / Eds Goodin R. E., Pettit P. Oxford: Blackwell, 1996. p. 411-442.

Hording A. Is there a "new community power" and why should we need one? International Journal of Urban and Regional Research. 1996. V. 20. No. 4. P. 637-655.

Hastings A. Unravelling the process of "partnership" in urban regeneration policy // Urban Studies. 1995. V. 32. P. 253- 268.

Jewson N., MacGregor S. Transforming cities: Social exclusion and the reinvention of partnership // Transforming Cities: Contested Governance and New Spatial Divisions / Eds Jewson N., MacGregor S. L., N.Y., NY: Routledge, 1997. P. 1-18.

Kazancigil A. Governance - what is it? // Management of Social Transformations Newsletter. P.: ISSC/MOST/UNESCO, 1997. P. 10.

Lauria M., Whelan R. K. Planning theory and political economy: The need for reintegration // Planning Theory. 1995. V. 14. P. 8-33.

Lindner С. Agenda 21 // The Way Forward:

Beyond Agenda 21 / Ed. Dodds F. L.: Earthscan, 1997. P. 3-14.

Mackintosh M. Partnership: Issues of policy and negotiation // Local Economy 1992. No. 7. P. 210-224.

Modem Governance: New Government-society Interactions / Ed. Kooiman J. L., Newbury Park CA, New Delhi: Sage, 1993.

Moore R. Poverty and partnership in the third European poverty programme // Transforming Cities: Contested Governance and New Spatial Divisions / Eds Jewson N., MacGregor S. L., N.Y., NY: Routledge, 1997. P. 166-180.

Olsson J., Jakobsson E. Politisk demokrati och EU- integrerad regionalpolitik. Orebro: Orebro University, 1997.

Partnerships in Urban Governance. European and American Experience / Ed. Pierre J. Houndmills: MacMillan and St. Martin's, 1998.

Peters B.G. 'With a little help from our friends': public- private partnerships as institutions and instruments // Partnerships in Urban Governance. European and American Experience / Ed. Pierre J. Houndmills: MacMillan and St. Martin's, 1998. P. 11-33.

Reconstructing Urban Regime Theory: Regulating Urban Politics in a Global Economy / Ed. Lauria M. Thousand Oaks CA, L., New Delhi: Sage, 1997.

Re-imagining Political Community. Studies in Cosmopolitan Democracy / Eds Archibugi D., Held D., Kohler M. Cambridge: Polity Press, 1998.

Rhodes R.A.W. 'Power dependence'. Theories of central- local relations. A critical reassessment // New Research in Central- Local Relations / Ed. Goldsmith M. Aldershot: Gower, 1986. P. 1- 33.

Rhodes R.A.W. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and

стр. 138

Accountability. Buckingham UK: Open Univ. Press, 1997.

Stoker G., Mossberger K. Urban regime theory in comparative perspective // Government and Policy. 1994. V. 12. P. 195-212.

Stone C. N. Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: Univ. Press of Kansas, 1989.

Topfer K. Perspectives on the future: From a northern government // The Way Forward: Beyond Agenda 21 /Ed. Dodds F. L.: Earthscan, 1997. P. 238-244.

UNCHS (United Nations Centre for Human Settlements). Habitat Agenda and Istanbul Declaration: Second United Nations Conference on Human Settlements, Istanbul, Turkey 3-14 June 1996. N.Y., NY: United Nations Dept of Public Information, 1996.

Urban Age. 1998. V. 5. No. 3.

Permanent link to this publication: