Автор: Хосе Антонио Окампо

 Характер проблем, с которыми сталкивается система

В последние годы самой ошеломляющей характеристикой мировой экономики была финансовая нестабильность. Мировой финансовый кризис, начавшийся в Азии в середине 1997 г., приобрел более драматические очертания после объявления Россией моратория в августе 1998 г., а затем быстро распространился на Латинскую Америку. Бразильский кризис в январе 1999 г. стал третьей главой этой драмы. Хотя возвращение нескольких латиноамериканских стран на рынок с марта 1999 г. и показывает, что они оправились быстрее, чем после потрясений октября 1997 и августа 1998 г., обстановка на рынке не нормализовалась: цены оставались высокими, сроки действия долговых обязательств - короткими, а кредиты - в дефиците. В будущем несомненно возникнут новые приступы финансовой нестабильности: подобное уже происходило перед азиатским кризисом - например европейский денежный кризис 1992 г. и "текиловый" кризис 1994 г.

"Непостоянство" и "инфекция" стали любимыми понятиями у аналитиков, пытающихся описать два основных аспекта поведения финансового рынка в ходе недавнего кризиса. Первое из них относится к склонности финансового рынка проходить через циклы бума и краха, в ходе которых потоки капиталов сначала растут, а потом сокращаются в большей степени, чем рекомендовали бы фундаментальные положения экономической науки. Второе понятие указывает на неспособность рынка проводить нужное различие между заемщиками одного и другого типа. Хотя эта особенность весьма широко обсуждалась в плане ее роли в моменты финансового краха, она представляет собой не менее важный фактор и в периоды экономического бума. Тем не менее, ее катастрофическое воздействие в периоды кризисов является, несомненно, наиболее патологическим проявлением того, что рынок дает сбой, о чем свидетельствует длинный список финансовых кризисов, пережитых как развитыми, так и развивающимися странами.

Для преодоления нестабильности финансовых рынков на национальном уровне создавались сложные структуры различных учреждений, особенно с 1930-х годов эти учреждения служили одновременно механизмами предотвращения и эффективными инструментами для избежания дестабилизирующих последствий финан-

Хосе Антонио Окампо - ответственный секретарь Экономической комиссии по Латинской Америке и странам Карибского бассейна (E-mail: jaocampo@eclac.cl). Ранее он занимал посты министра финансов и государственного кредита, директора национального департамента планирования и министра сельского хозяйства Колумбии. Он также преподавал в качестве профессора экономики в Андском университете и национальном университете Колумбии, а также в качестве приглашенного профессора - в Йейльском и Оксфордском университетах, является автором многочисленных книг и статей по экономике и экономической истории.

стр. 107

совых кризисов. Эта "финансовая страховочная сеть", как ее еще называют, объединяет в себе функции, выполняемые центральным банком в качестве "кредитора на крайний случай", финансовое регулирование и надзор, механизмы государственного вмешательства для предотвращения беспорядочного коллапса финансовых посредников в период кризиса, системы страховки и гарантий вкладов и кредитов, и соответствующие процедуры банкротства для устранения "зависшей" задолженности нефинансовых хозяйствующих субъектов. Этой страховочной сети не всегда удается полностью предотвратить надвигающиеся финансовые кризисы, о чем свидетельствуют различные эпизоды такого рода, случавшиеся даже в промышленно развитых странах. Но она явно позволяла избежать финансовых крахов того масштаба, что случались в предыдущие десятилетия.

Растет уверенность в том, что все учащающиеся международные финансовые кризисы, распространявшиеся по всему миру в последние десятилетия, свидетельствуют об отсутствии аналогичного процесса институционального строительства на глобальном уровне. Другими словами, крепнет убеждение в том, что частота и масштаб этих потрясений отражает гигантскую асимметрию между все усложняющимся, но нестабильным международным финансовым рынком и регулирующими его институтами. Короче говоря, "существующие институты неспособны справиться с финансовой глобализацией" (United Nations Task Force, 1999a, Section 1).

Помимо вопросов о непостоянстве и инфекционности, характерных для частных финансовых потоков, следует подчеркнуть еще три проблемы существующей системы, особенно важных для беднейших стран мира. Первое - это уменьшение государственных потоков, особенно в рамках Государственного содействия развитию (ГСР). Его крупнейший компонент, помощь на двусторонней основе, за последнее десятилетие в реальном выражении снизилась, по оценкам достигнув в 1998 г. 0,22% валового внутреннего продукта (ВВП) промышленно развитых стран, что представляет собой существенное сокращение по сравнению с уровнем в 0,35% ВВП, достигнутым в середине 1980-х годов. Особенно сильно сократили эту двустороннюю помощь крупнейшие промышленно развитые страны (World Bank, 1999, ch. 4). Вторая проблема заключается в "зависших" долгах бедных стран с высокой задолженностью (БСВЗ), которые по-прежнему лежат тяжелым бременем на международном сообществе. Третья - оттеснение беднейших стран от потоков частного капитала. За десятилетие лишь 6% потоков частного капитала, привлеченных в "третий мир", пришлось на страны с низкими доходами, в которых проживает 41% населения развивающихся стран (Griffith- Jones, Ocampo, 1999). Из-за отсутствия динамизма государственные потоки лишь в незначительной мере могли играть свою перераспределительную роль. Действительно, контраст между позитивной реакцией международного сообщества, мобилизующего "пакеты экстренной помощи" для немногих стран с "растущей экономикой", составляющие в несколько раз больше средств, чем ежегодный объем ГСР, и продолжающееся снижение последнего, является тревожным признаком расчетливости, с которой распределяются глобальные потоки капитала, даже государственные.

Кризис стал катализатором позитивных реакций: согласованные расширительные усилия, возглавленные Соединенными Штатами и ставшие возможно решающим шагом, способствовавшим довольно быстрой, но частичной нормализации рынков капитала в 1999 г.; одобрение новых кредитных линий и увеличение ресурсов Международного валютного фонда (МВФ); признание необходимости создания стимулов для поощрения адекватной структуры задолженности в развивающихся странах; особое стимулирование международных усилий по установлению минимальных стандартов административного регулирования и надзора за финансовыми системами, а также информации; частичное признание МВФ того факта, что чрезмерно жесткая фискальная политика не подходит для программ адаптации; совершенствование Инициативы бедных стран с высокой задолженностью (БСВЗ); и больший упор

стр. 108

на создание соответствующих социальных "страховочных сетей" в развивающихся странах. Тем не менее, частичное восстановление потоков капитала похоже порождает чувство самодовольства, что может привести к замедлению реформаторских усилий.

Наоборот, более спокойную обстановку следует использовать как возможность расширить повестку дня реформ и запустить ответственный, сбалансированный переговорный процесс. Повестку дня следует расширить, включив в нее, помимо вопросов предотвращения и преодоления финансовых кризисов, еще и вопросы, связанные с финансированием развития; полным "правом собственности" развивающихся стран на макроэкономическую политику и в особенности политику развития; ролью региональных институтов в новой архитектуре и особых областей, где национальную автономию следует сохранить. Процесс должен быть основан на широкой дискуссии с участием всех стран чтобы обеспечить адекватное "представительство" разнообразных нужд и интересов всех членов мирового сообщества.

Предотвращение и преодоление финансовых кризисов ¹

Что касается предотвращения и преодоления кризисов, то здесь главная сфера единодушного согласия относится к необходимости совершенствования институциональных рамок, в которых действуют финансовые рынки: укрепления административного регулирования, надзора и бухгалтерской практики финансовых систем по всему миру, принятия минимальных международных стандартов в этих областях и здравых принципов корпоративного управления, и улучшения качества информации, предоставляемой финансовым рынкам. С точки зрения промышленно развитых стран, центральное место занимают вопросы ужесточения регулирования и надзора над институтами и операциями с высоким "рычаговым" показателем. По мнению развивающихся стран, больший вес следует придавать рискам, связанным с накоплением краткосрочных обязательств в иностранной валюте, быстрым ростом кредита, нестыковкой между активами и пассивами, и оценкой основных средств как дополнительного обеспечения в ходе эпизодической инфляции активов. И что самое важное, следует в должной мере учитывать связи между финансовыми рисками на внутреннем рынке и изменением ключевых инструментов макроэкономической политики, особенно обменным курсом и процентными ставками. Тем не менее, сохраняются существенные разногласия о том, на какой институт следует возложить расширенные обязанности в этих областях, о степени эффективности соответствующих реформ и их соотношении с вспомогательными реформами.

Вышеупомянутый консенсус не сопровождался аналогичным вниманием к роли механизмов макроэкономического наблюдения и консультаций. Этот вопрос имеет решающее значение как в периоды кризисов, так и подъемов, но необходимость укрепления чрезвычайно слабых существующих структур особенно важна в периоды подъема, когда крупные кризисы находятся в инкубационной стадии. Действительно, сосредоточенность нынешних институтов - как национальных, так и международных - на кризисах, а не подъемах является серьезным недостатком, поскольку они не полностью выполняют свою превентивную роль. Очевидно, что согласованные расширительные действия в период кризиса также необходимы, и действительно, как уже отмечалось, шаги в этом направлении после российского кризиса, возможно, стали единственной важнейшей причиной частичного оздоровления рынков капитала в 1999 г. Отсутствие адекватного представительства развивающихся стран является еще одним недостатком нынешней системы. Предложения усилить макроэкономическое наблюдение и консультирование должны, таким образом, сопровождаться расширением представительства развивающихся стран в соответствующих органах по выработке экономической политики.

Увеличение объема чрезвычайного финансирования в периоды кризиса явля-

стр. 109

ется третьей опорой системы предотвращения и обуздания финансовых кризисов. В этом отношении главные уроки недавних кризисов заключаются в следующем: 1) необходимости иметь в наличии значительные средства, хотя и не обязательно расходовать их полностью, если программы поддержки позволят быстро восстановить уверенность на рынках; 2) в том, что эти средства должны быть в наличии до, а не после того, как международные финансовые резервы достигнут критически низкого уровня и 3) в том, что из-за сильного инфекционного эффекта, финансирование для подстраховки может потребоваться даже тем странам, где не происходит крупномасштабного нарушения равновесия. В ходе недавнего кризиса были предприняты позитивные шаги в этом направлении, включая существенное расширение ресурсов МВФ посредством увеличения квот и новые соглашения о заимствовании, наконец вступившие в силу в конце 1998 г.; запуск в декабре 1997 г. нового канала для финансирования исключительных потребностей в займах в периоды кризисов; и создание страховочной кредитной линии в апреле 1999 г. для обеспечения финансирования стран, столкнувшихся с инфекционным эффектом, хотя и с очень жесткими условиями отбора. Но многое еще предстоит сделать с точки зрения совершенствования существующих структур, а также обеспечения гарантированного наличия достаточных средств в кризисные периоды. Чрезвычайное финансирование по прежнему осуществлялось за счет средств, предоставляемых на двусторонней основе и взносов в МВФ, которые могут поступать в недостаточных объемах и с задержками из-за того, что их предоставление является предметом политических переговоров. Необходимо, таким образом, разработать новые инструменты, более надежные с точки зрения гарантированного гибкого чрезвычайного финансирования в ходе кризисов. Лучшим решением было бы санкционирование дополнительных выпусков специальных прав заимствования (SDR) в критической финансовой обстановке; эти фонды могут быть ликвидированы как только финансовая обстановка нормализуется (United Nations Task Force, 1999a). Это придаст SDR более важную роль в международных финансах: данный принцип традиционно поддерживался развивающимися странами. Другими альтернативами являются более активное использование соглашений по свопу между Центральными банками под руководством МВФ или Банка международных расчетов (BMP), и предоставление МВФ права собирать необходимые ресурсы на рынке.

Четвертой опорой системы должно стать международное соглашение о не востребовании долгов (называемое также упорядоченными процедурами согласования). Этот механизм имеет жизненно важное значение для обуздания "нависающей" задолженности, избежания проблем, связанных с хаотичным "бегством капитала", и гарантирования соответствующего участия в регулировании со стороны частных кредиторов. Необходимость такого механизма в ходе недавних дебатов явилась предметом соглашения между правительствами, но на деле мало что было предпринято из- за сильной оппозиции частного сектора. Активное использование этого механизма требует четырех предпосылок. Во-первых, во избежание как злоупотреблений, так и дискриминации стран или групп стран, принявших его, необходимо всеобщее принятие "пунктов о коллективных действиях" в международном кредитовании. Процесс должны возглавить страны "большой семерки", как они сами и предложили в октябре 1998 г. (Group of Seven, 1998). Во- вторых, следует поощрять "поручительство", т.е. отдавать предпочтение кредитованию стран, использующих согласованные процедуры в период действия соглашения о невостребовании долгов и последующего этапа "нормализации" потоков капитала. В-третьих, в рамках этого механизма переговоры о реструктуризации долгов должны иметь строго согласованную, краткосрочную перспективу, а по истечении установленного срока характер пересмотра условий кредита должен определять международный орган. Наконец, во избежание повторных переговоров о реструктуризации - самого трудного момента в процессе реструктуризации долгов в пос-

стр. 110

ледние годы - помимо той части долга, что подлежит списанию (или рефинансированию на весьма льготных условиях), обслуживание оставшейся части должно зависеть от выполнения конкретных макроэкономических условий, определяющих способность к обслуживанию долга (т.е. условий торговли, нормализации кредитования, внутренней экономической деятельности).

Самыми проблематичными из процессов реструктуризации в последние десятилетия являлись те, что были связаны с бедными странами с высокой задолженностью (БСВД). Инициатива БСВД действовала медленно из-за сложности процесса отбора, непригодной системы определения уровней "приемлемого" долгового бремени и недостаточного финансирования (United Nations Task Force, 1999b). Недавняя Кельнская долговая инициатива может послужить преодолению некоторых из этих проблем, обеспечивая более быстрое, глубокое и широкое облегчение долгового бремени. Чрезвычайно важно, конечно, чтобы наряду с совершенствованием критериев отбора и смягчением условий, появилось реальное дополнительное финансирование. В условиях скудости средств ГСР особенно важно, чтобы средства, предоставляемые БСВЗ, не вытеснили новые, не говоря уже о существующих, программы помощи в рамках ГСР. Это было бы прискорбно, поскольку новое финансирование является необходимым дополнением к облегчению долгового бремени, а последнее само по себе вряд ли сможет ускорить экономический рост в бедных странах с высокой задолженностью.

Мы оставляем за рамками данной дискуссии определение международных правил регулирования чистых активов и режимов обменного курса. Причина в том, что при неполноте существующей структуры эти области по-прежнему будут оставаться прерогативой национальной автономии. Поэтому мы обсудим их ниже в разделе IV.

стр. 111

Финансирование развития

Как уже указывалось, адекватное финансирование платежного баланса, несомненно, представляет важность для стран с низкими доходами, но главные проблемы для них связаны с необходимостью гарантировать достаточное финансирование развития, через посредство ГСР или многосторонние кредиты, и выработать механизмы, которые позволят им более активно участвовать в деятельности рынков частного капитала. В этом отношении изменение тенденции к сокращению потоков ГСР, особенно идущих из крупнейших промышленно развитых стран, несомненно, является важнейшим вопросом. Как уже отмечалось, важно, чтобы усилия по ускорению развития БСВЗ не вытеснили новое финансирование ГСР в бюджетах промышленно развитых стран. Вообще, помимо более масштабной инициативы БСВЗ, мир нуждается в еще более смелой и постоянно действующей "Инициативе ГСР", направленной на эффективное достижение согласованных на международном уровне целей. Важнейшей характеристикой этого процесса должно стать эффективное "право собственности" развивающихся стран на проводимую политику, что означает меньше руководства из-за рубежа и больший упор на строительство национальных институтов (см. ниже, раздел IV). Последнее, в свою очередь, требует признания центральной роли, которую парламенты и правительства стран-получателей помощи через свои бюджетные процессы должны играть в процессе выделения помощи в глобальном масштабе, и центральной роли, которая должна принадлежать этим правительствам в управлении традиционными сферами государственной политики (т.е. социальной политики и развития инфраструктуры).

Не меньшую важность, однако, представляет ускорение роста многостороннего кредитования. Более того, из-за высокой концентрации потоков частного капитала в нескольких странах с "растущей" экономикой, многостороннее кредитование будет по-прежнему играть важнейшую роль даже в отношении государств со средним уровнем доходов. В более широком смысле, многостороннее кредитование сохранит свою центральную роль как минимум в четырех областях: 1) направлении средств в страны с низкими доходами; 2) обеспечении долгосрочного финансирования стран со средними доходами и малых стран, которые, из-за отсутствия достаточно высокого кредитного рейтинга или из-за существования фиксированных цен (например, при облигационном финансировании) не имеют адекватного доступа к частным капиталам; 3) выполнении функции контрциклического баланса в отношении колебаний финансирования рынка частного капитала; 4) поддержке перехода к новым формам частного финансирования. К этому следует добавить традиционную "добавленную стоимость" при многостороннем финансировании: связанную с кредитованием техническую помощь.

Первая из этих функций подчеркивает центральное значение, которое в ближайшем будущем будет по прежнему иметь финансирование со стороны Международной ассоциации развития, в рамках Международного банка-реконструкции и развития (МБРР-МАР), а также региональных и субрегиональных банков развития. Вторая и третья функции показывают, какую роль государственное финансирование развития будет продолжать играть даже в отношении стран со средними доходами. Следует однако отметить, что предоставление средств в антициклических целях нельзя путать с чрезвычайным выделением средств для финансирования платежного баланса, которое, по сути, является задачей МВФ. В любом случае, широкомасштабная потребность в предоставлении контрциклического финансирования странам со средними доходами в периоды кризисов может "вытеснить" финансирование бедных стран, на что указал, в частности, президент Всемирного банка (Wolfensohn, 1998). Таким образом, без существенного расширения многостороннего финансирования развития его роль в качестве контрциклического механизма неизбежно будет весьма ограниченной, и, несомненно, второстепенной по отношению к первым двум его ролям, особенно к предоставлению долгосрочного финансирования развития для бедных стран.

стр. 112

Четвертая функция возникла достаточно недавно, но в 1990-е годы ее важность быстро возрастала, и в будущем она должна стать одним из первостепенных направлений многостороннего финансирования. Эта функция в недавнем прошлом связывалась с прямым финансированием частного сектора (банками или ассоциированными финансовыми корпорациями) или с выработкой гарантийных схем для поддержки частных проектов по развитию инфраструктуры в развивающихся странах. Она может быть также использована для поддержки усилий развивающихся стран по возвращению на рынки в периоды кризисов и, что еще важнее, для поддержки первоначального выпуска облигаций развивающимися (особенно бедными) странами, стремящимися позиционироваться на рынках частного капитала. Для этой цели следует использовать совместное финансирование или гарантийные схемы. Следует однако подчеркнуть, что полномасштабное развитие таких схем потребует радикального изменения управления гарантиями со стороны банков развития, поскольку в существующей практике к гарантиям относятся так, будто это эквивалент кредитования, что жестко ограничивает способность банков к их предоставлению. Подобное расширение роли банков развития в предоставлении гарантий для частного финансирования подвергалось критике на том основании, что оно связано с чрезмерными рисками для этих учреждений. Тем не менее, в мире, где, вероятно, будет господствовать частное финансирование, возможно, возникнет абсолютно необходимая задача не допустить отстранения стран с низкими доходами от главных процессов, происходящих на рынках капитала. Таким образом, этой задаче следует уделять приоритетное внимание в проходящих ныне дискуссиях.

В ходе недавних дебатов справедливо подчеркивалась роль, которую многосторонние банки развития должны играть в финансировании социальных "страховочных сетей" в развивающихся странах. Действительно, надежные социальные "страховочные сети" жизненно необходимы, чтобы справиться с негативными социальными последствиями финансовой уязвимости в развивающемся мире. В конце 1980-х годов предпочтение отдавалось механизму социальных чрезвычайных фондов (позднее преобразованных во многих странах в более стабильные социальные инвестиционные фонды). Хотя они и привнесли некоторые новшества в область социальной политики (например, конкурентный механизм для поощрения участия гражданского общества в социальной политике), их воздействие оказалось довольно ограниченным, выбор целей - не всегда эффективным, а в некоторых странах они оттянули на себя ресурсы из сферы долгосрочной социальной политики (Comia, 1999). В прошлом развивающиеся страны использовали и другие инструменты: в некоторых случаях - страховку на случай безработицы (главный инструмент такого рода, применяемый в промышленно развитых странах), экстренное создание рабочих мест или чрезвычайные государственные инвестиции в трудоемкие отрасли, поддержку роста доходов, связанную с трудовым обучением и некоторые программы по улучшению питания. Недавний кризис, судя по всему, привел к выработке новых инструментов: специальных субсидий семьям с детьми школьного возраста, привязанных к посещению ими школы, и некоторые программы поддержки с целью не допустить, чтобы семьи, главы которых не имеют работы, лишились жилья.

Проведенные недавно исследования позволили сделать некоторые основные выводы по поводу этих программ. Во- первых, учитывая неоднородность рынков труда в развивающихся странах, необходимо сочетание нескольких программ, нацеленных на разные социальные группы (Marquez, 1999). Во-вторых, они должны быть составной частью постоянно действующих схем социальной защиты, ведь только постоянная схема может гарантировать, что программы без проволочек среагируют на потребность в социальной защите для уязвимых секторов общества в ходе кризисов (Comia, 1999). В-третьих, эти программы должны получать адекватное финансирование и не оттягивать ресурсы из области долгосрочного инвестирования в "человеческий капитал". А это, следует отметить, приводит нас к четвер-

стр. 113

тому выводу: эффективное функционирование социальных "страховочных сетей" требует наличия антициклических компонентов в расходах государственного сектора. Последнее же неизбежно породит элементы неэффективности в остальных областях государственных расходов, если фискальная политика в целом не будет носить контрциклического характера.

Обусловленность или "право собственности"

Самым противоречивым вопросом в связи с международной ликвидностью или финансированием развития, несомненно, является обусловленность помощи. В случае с МВФ этот вопрос уже давно является предметом споров. Однако в последние годы и даже десятилетия он внушает все больше беспокойства, особенно в результате того, что масштаб обусловленности постепенно расширялся, охватывая не только сферы деятельности других международных организаций, но и стратегию внутреннего экономического и социального развития отдельных государств, которая, как указывает Рабочая группа Организации Объединенных Наций, "по самой своей природе должна определяться законными национальными властями на основе широкого социального консенсуса" (United Nations Task Force, 1999a, Section 5) ² .

Таким образом, даже если признается законность принципа обусловленности - или, как его иногда называют, принципа "помощь в обмен на реформы" - существуют причины, требующие пересмотра характеристик такой обусловленности. Ведь убежденность в том, что Фонд в использовании принципа обусловленности выходит за рамки того, что действительно необходимо ему для правильного выполнения своих функций, может способствовать подрыву его легитимности. Таким образом, существует сильный аргумент в пользу того, что путь к восстановлению полного доверия к принципу обусловленности заключается в достижении обновленной международной договоренности о том, каким образом он должен применяться. В этой связи можно выдвинуть несколько принципиальных положений. Во-первых, условия, выдвигаемые МВФ, должны ограничиваться сферой макроэкономической политики, в чем и состояла его компетенция в прошлом. Он должен применяться, когда политика расширения четко связана с возникновением макроэкономического дисбаланса, или если страна нуждается в выделении средств МВФ, выходящих за рамки некоего объема, предоставляемого автоматически без жестких условий, в случае если источником дисбаланса являются международные экономические потрясения. Можно также требовать реформирования внутреннего административного регулирования и надзора, но в данном случае должны заключаться параллельные соглашения с соответствующими международными властями (как мы видели, этот вопрос по прежнему вызывает противоречия). Во-вторых, если источником дисбаланса являются международные потрясения, средства на льготных условиях должны выделяться в адекватных объемах. Этот принцип должен быть полностью признан в рамках новой страховочной кредитной линии, предназначенной для стран, пораженных финансовой "инфекцией". В-третьих, нельзя использовать более жесткие условия кредитования как дополнение к принципу обусловленности. В-четвертых, при подписании соглашения с Фондом следует обговаривать автоматические правила, согласно которым условия программы адаптации должна смягчаться при очевидных признаках их чрезмерной жесткости. И последнее: следует ввести регулярную официальную оценку программ МВФ, либо силами автономного подразделения самого Фонда (как это делается в Всемирном банке), либо аналитиками со стороны, и главные выводы этих оценок, после их рассмотрения Советом директоров, должны четко внедряться в повседневную практическую деятельность Фонда.

Аналогичные вопросы следует поднять и в отношении финансов для развития. Применительно к этому вопросу в недавнем докладе Всемирного банка, где анализируются успехи структурного кредитования, на основе собственных оценок делает-

стр. 114

ся вывод, что применение принципа обусловленности вообще не влияет на успех или неудачу таких программ ³ . Тем не менее, согласно тому же докладу эффективность помощи все же находится в зависимости от экономической политики, проводимой страной-получателем. В общепринятых в литературе о финансовой помощи терминах, по настоящему важное значение имеет "право собственности" на адекватную экономическую политику (т.е. приверженность национальных властей такой политике). В таких случаях обусловленность не вносит дополнительного вклада в ее осуществление, а в случае со странами, которые проводят плохую политику, ее неэффективность очевидна. Странным образом, в этом исследовании Всемирный банк делает вывод, что принцип обусловленности - все же вещь хорошая. Так, он утверждает, что "кредитование на определенных условиях имеет смысл там, где реформы пользуются серьезной поддержкой внутри страны" ⁴ , и что "оно по-прежнему играет свою роль и позволит правительству приступить к реформам и обозначить серьезность реформ, но чтобы добиться в этом эффективности, следует сосредоточиться на небольшом количестве действительно важных мер" ⁵ . Это утверждение, несомненно, выглядит парадоксальным, если принимать выводы доклада за чистую монету. На деле же это исследование порождает серьезные сомнения относительно рациональности самого принципа обусловленности, что со всей очевидностью вытекает из идеи, что в конечном итоге важнейшее значение имеет "право собственности" на экономическую политику ⁶ .

Противоречие между обусловленностью и "правом собственности" фактически имеет жизненно важное значение для более широких целей достижения демократии на мировом уровне. Очевидно, нет никакого смысла в построении демократии, если процессы представительства и участия на национальном уровне не играют никакой роли в определении стратегии экономического и социального развития, а также конкретного сочетания политических мер, с помощью которых достигается макроэкономическая стабильность. Такие меры могут оказаться малоэффективными и не получить политической поддержки, если эта роль будет предоставлена международным институтам или учреждениям по оказанию помощи промышленно развитых стран.

Роль региональных институтов

В данной дискуссии подчеркивается тот факт, что некоторые услуги, предоставляемые международными финансовыми институтами, в том числе относящиеся к разряду "глобальных общественных благ", не получают необходимого материального обеспечения. Однако, было бы неправильным предположить, что рост этого обеспечения должны обеспечить немногочисленные международные институты. Скорее, необходима организационная структура, которая в некоторых случаях должна иметь характер сети учреждений, предоставляющих требуемые услуги, дополняя друг друга, а в других - системы конкурирующих организаций. Подобная модель учитывает тот факт, что нынешний процесс глобализации создает мир открытого регионализма. Она учитывает также, что конкретные страны скорее всего по- разному отнесутся к анализу, осуществленному международными и региональными организациями (и связанным с его результатами условиям предоставления помощи). Используя термины предыдущего раздела, они скорее станут "собственниками" последнего, поскольку чувствуют, что их голос будет лучше "услышан", если анализ проводится региональными организациями, а этот факт будет способствовать увеличению эффективности помощи.

Как указала рабочая группа ООН, это означает, что Международный валютный фонд будущего должен выглядеть не как единое глобальное учреждение, а скорее как вершина системы региональных и субрегиональных резервных фондов (United Nations Task Force, 1999a, Section 9) ⁷ . Эту модель следует расширить, включив в нее и обеспечение макроэкономического наблюдения и консультаций, равно как и наблюдение за национальными системами административного регулирования и над-

стр. 115

зора. Таким образом, следует разработать региональные и субрегиональные системы, включая механизмы компетентной оценки, с целью интернализации внешних воздействий на соседние страны, которые порождаются макроэкономической политикой. В области административного регулирования и надзора позитивную роль могут сыграть и более развитые системы информации и консультирования на региональном уровне, включая сюда и разработку специфических региональных "минимальных стандартов". Наконец, важно отметить, что, помимо своей традиционной роли в финансировании развития, региональные и субрегиональные банки развития могут сыграть значительную роль в качестве механизма "объединения" рисков групп развивающихся стран, тем самым позволяя им более полно использовать возможности, предоставляемые рынками частного капитала.

Институциональная структура, подобная вышеописанной, обладала бы двумя позитивными чертами. Во-первых, она может способствовать большей стабильности мировой экономики, обеспечивая необходимые услуги, которые вряд ли способны предоставить немногочисленные международные институты, особенно в условиях динамичного процесса открытой регионализации. Во-вторых, она более сбалансирована с точки зрения равновесия международных отношений, чем система, основанная на нескольких всемирных организациях. Это усилит склонность менее сильных игроков придерживаться правил, способствующих мировой и региональной стабильности.

Сферы национальной автономии

Предметом крупных разногласий в рамках нынешних дебатов является вопрос, связанный с возможностью выработки общих международных правил в области либерализации чистых активов. Множество примеров либерализации, закончившейся крупными внешними и внутренними финансовыми кризисами в развивающихся странах, привели к заключению нескольких соглашений в этой сфере. Сегодня общепризнанным является то, что подобная либерализация должна быть постепенной, с упором на долгосрочные капиталы и чрезвычайно осторожным отношением к краткосрочным и "непостоянным" капиталам, и что ей должно предшествовать создание сильной системы финансового регулирования и надзора, а также выработка последовательной макроэкономической политики. Более того, общепризнанным является и тот факт, что любое международное соглашение в этой области должно включать защитные механизмы, позволяющие временно вводить регулирование при определенных, критических, условиях. На этом согласие заканчивается. Приводились сильные аргументы в пользу того, что хорошо проведенная либерализация чистых активов должна в любом случае быть конечной целью, поскольку более свободные рынки капиталов сами по себе способствуют росту, а значит, возвращение к регулированию капиталов должно быть, по сути, временным. Таковы предположения, лежащие в основе нынешней дискуссии о включении обратимости чистых активов в состав статей соглашения МВФ. Однако можно привести сильные аргументы и в пользу преимуществ обеспечения автономии развивающихся стран по управлению чистыми активами.

На деле не существует сильных аргументов в пользу движения в сторону обратимости чистых активов ⁸ . Нет никаких данных о том, что мобильность капиталов позволяет эффективно распределить расходы в развивающихся странах по всему деловому циклу, и наоборот, есть серьезные свидетельства, что в этих странах непостоянство потоков капитала является дополнительным источником нестабильности. Нет также никаких свидетельств связи между либерализацией чистых активов и экономическим ростом, а некоторые данные говорят как раз об обратном ⁹ . Проще всего обозначить вопрос следующим образом: даже если большая свобода для потоков капитала, через свое воздействие на повышение эффективности вложения сбережений-инвестиций, действительно оказывает позитивное влияние на экономический рост, усиление "непосто-

стр. 116

янства", связанного с освобождением рынков капитала, имеет противоположный эффект. Как уже отмечалось, отсутствие адекватной международной "страховочной сети" представляет собой не менее важный аргумент в этом отношении. Почему развивающиеся страны должны отказаться от своей свободы действий, если они не имеют доступа к "подстраховочному" финансированию в адекватных объемах на четко определенных правилами условиях и при отсутствии согласованных в международном масштабе процедур невостребования и реструктуризации долгов? Это важнейший вопрос для стран, не обладающих значительным влиянием на международной арене, для которых отказ от любых возможных инструментов преодоления кризиса является дорогостоящей альтернативой. Действительно, есть некоторое сходство между нынешним миром международных финансов и периодом "свободы банковских операций" на национальном уровне: в отсутствие центральных банков как кредиторов "на крайний случай" и государственных схем спасения банков от банкротства необратимость кредитных билетов частных банков являлась необходимой законной альтернативой перед лицом массового изъятия вкладов.

Аналогичными аргументами можно подкрепить и утверждение, что нет никаких оснований для ограничения автономии развивающихся стран в выборе режима обменного курса. Есть свои достоинства в тезисе о том, что в нынешнем глобализованном мире только режимы конвертируемости и абсолютно свободно плавающий обменный курс способны обеспечить достаточную стабильность для частного бизнеса. Однако введение любых международных правил в этой области было бы нежелательно. На практике страны неизменно выбирают промежуточные режимы, что возможно связано не только с недостатками крайностей, но и с другими задачами, стоящими перед властями. В любом случае, выбор режима обменного курса оказывает большое влияние на экономическую политику и должен учитываться в процессе макроэкономического наблюдения. Кроме того, внутреннее административное регулирование должно принимать во внимание особые макроэкономические риски, которым подвергаются финансовые посредники при каждом конкретном режиме.

Примечания

¹ Вопросы, анализируемые в данном разделе, в последние годы являлись предметом широкой дискуссии. См. в частности: Camdessus (1998), IMF (1998), IMF Interim Committee (1998), Group of Seven (1998), UNCTAD (1998), Part One, Ch. IV, United Nations Task Force (1999a), Miyazawa (1998), Rubin (1999), Akyuz and Comford (1999), Eatwell and Taylor (1999), Eichengreen (1999), Griffith-Jones (1998), Griffith- Jones and Ocampo (1999), Ocampo (1999a, 1999b). and Wypioz (1999).

² См. также Feldstein (1998), Rodrik (1999).

³ См. World Bank (1998). ch. 2 and Appendix 2.

⁴ Ibid., p. 48.

⁵ Ibid.. p. 19.

⁶ Подробно эти вопросы рассматриваются в Helleiner(1997).

⁷ См. также Ocampo (1999a).

⁸ Более широкий анализ данной темы содержится в United Nations Task Force (1999a); UNCTAD (1998), Part One, ch. IV; Eichengreen (1999); Griffith-Jones (1998); Krugman (1998); Ocampo (1999a); Rodrik (1998).

⁹ См. в особенности Eatwell (1996), Rodrik (1998), и, в том, что касается Латинской Америки Ocampo (1999b).

стр. 117

Библиография

Akyuz Y., Cornford A. Capital Flows to Developing Countries and the Reform of the International Financial System // UNCTAD Discussion Paper. 1999. N 143 (November).

Camdessus M. Towards an Agenda for International Monetary and Financial Reform. Address to the World Affairs Council. Philadelphia, 1998, November 6.

Cornia G.A. Social Funds in Stabilization and Adjustment Programmes // Research for Action 48. Helsinki: UNU/WIDER, 1999 April.

Eatwell J. International Financial Liberalisation: The Impact on World Development // UNDP-Office of Development Studies. Discussion Paper. 1996. 12 September.

Eatwell J., Taylor L. Global Finance at Risk: The Case for International Regulation. N.Y.: The New Press, 2000.

Eichengreen B. Toward a New International Financial Architecture: A Practical Post-Asia Agenda. Washington: Institute for International Economics, 1999.

Feldstein M. Refocusing the IMF // Foreign Affairs. 1998. V. 77. N 2.

Griffith-Jones S. Global Capital Flows - Should They Be Regulated? L.: Macmillan, 1998.

Griffith-Jones S., Ocampo J.A., Cailloux J. The Poorest Countries and the Emerging International Financial Architecture. Expert Group on Development Issues (EGDI) Stockholm, 1999.

GROUP OF SEVEN. Declaration ofG-7 Finance Ministers and Central Bank Governors, 1998 October 30.

Helleiner G. External conditionality, local ownership and development // Contribution to Transforming Development / Ed. Freedman J. University of Toronto Press, 2000.

IMF. Toward a Framework for Financial Stability. Washington, 1998.

IMF INTERIM COMMITTEE. Statement. Washington, 1998 April 16.

Krugman P. The Eternal Triangle. Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology (MIT), 1998.

Marquez G. Labour Markets and Income Support: What Did We Learn from the Crises? Washington, DC: Inter-American Development Bank (IDE), 1999, unpublished.

Miyazawa K. Towards a New International Financial Architecture. Speech at the Foreign Correspondents Club of Japan, 1998, December 15.

Ocampo J.A. Reforming the International Financial Architecture: Consensus and Divergence // New Roles and functions of the UN and the Bretton Woods Institutions / Ed. Nayyar D. Oxford University Press/WIDER, 1999a.

Ocampo J.A. La reforma de un sistema financiero international: un debate en marcha. Santiago: Fondo de Cultura Economica Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), 1999b.

Rodrik D. Who Needs Capital-Account Convertibility? // Should the IMF Pursue Capital Account Convertibility? / Ed. Kenen Princeton Essays in International Finance 1998. V. 207.

Rodrik D. Governing the Global Economy: Does One Architectural Style Fit All? Paper prepared for the Brookings Institution Trade Policy Forum conference on Governing in a Global Economy, 1999, April 15-16.

Rubin R.E. Remarks of the Treasury Secretary on Reform of the International Financial Architecture to the School of Advance International Studies // Treasury News, Office of Public Affairs. 1999, April 21.

UNCTAD. Trade and Development Report. Geneva, 1998.

UNITED NATIONS TASK FORCE. Towards a New International Financial Architecture, Report of the Task Force of the United Nations Executive Committee on Economic and Social Affairs (LC/G.2054). Santiago: Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), 1999a, March.

UNITED NATIONS TASK FORCE. Finding Solutions to the Debt Problems of Developing Countries. Report of the Task Force of the United Nations Executive Committee of Economic aid Social Affairs, 1999b, May.

Wolfensohn J.D. The Other Crisis". Address to the Board of Governors of the World Bank. Washington DC, 1998, 6 October.

WORLD BANK. Assessing Aid, World Bank Policy Research Report. N.Y.: Oxford University Press, 1998, November.

WORLD BANK. Global Development Finance. Washington, DC, 1999, March. Wyplosz Ch. International Financial Instability // Global Public Goods:

International Cooperation in the 21 ^st Century / Eds Kaul I., Grunberg I., Stem M.A.

N.Y.: United Nations Development Programmeme (UNDP), Oxford University Press, 1999.

Permanent link to this publication: