Автор: Брайен Р. Опескин

 Брайен Р. Опескин ^*

Введение

Поколения назад модно было считать федерации чем-то вроде "слоеного пирога", в котором различные уровни управления занимают отдельные и идентифицируемые сферы власти и ответственности, а возможность или необходимость взаимодействия незначительна. Однако век двойного федерализма, если он когда-нибудь был, закончился (Corwin, 1950). Сегодня в пределах федераций осуществляется множество разнообразных взаимодействий между различными уровнями управления, представленными в федерации. Кулинарная метафора, которая адекватно описывает нынешнюю ситуацию: это - не слоеный пирог, а "мраморный пирог", для которого характерно смешение полномочий и ответственности между центральным, региональными и локальными правительствами (Zimmemnan, 1992, р. 201-205). Развитие межправительственных отношений повлекло за собой экспансию механизмов, необходимых для осуществления этих отношений.

Цель данной статьи - рассмотреть межправительственные механизмы, использующиеся в настоящее время в федерациях по всему миру. Термин "межправительственные отношения", как правило, используется для указания на такие отношения между центральным, региональными и локальными правительствами (а также между правительствами внутри каждой из этих сфер), которые облегчают достижение общих целей благодаря сотрудничеству. В этом смысле, механизмы межправительственных отношений можно рассматривать как основанные на согласии инструменты, применяемые для достижения взаимной выгоды субъектов, образующих федерацию. Однако в статье термин "межправительственные отношения" используется в более широком смысле и подразумевает все механизмы, с помощью которых правительства в пределах федерации вступают в отношения друг с другом. Некоторые из этих взаимодействий не основаны на согласии, но, тем не менее, важны для понимания совокупности механизмов, которые влияют на отношения между политическими субъектами в рамках федеративных систем управления.

Здесь невозможно охарактеризовать механизмы межправительственных отношений во всех современных федерациях: уже только численность и разнообразие федеративных систем делают необходимым некоторое упрощение. В статье рассматриваются некоторые из основных механизмов межправительственных отношений в рамках каждой из трех традиционных ветвей власти: исполнительной, зако-

Брайен Опескин является членом Австралийской Комиссии по реформе права (131 York Street, Sydney NSW 2000, Australia; e-mail:brain.opеskin@alrc.gov.au). Ранее работал старшим преподавателем права в университете Сиднея. Его исследовательские интересы находятся в сфере публичного права, особенно конституционного, публичного международного и частного международного права в федеративных системах управления. Среди недавно опубликованных книг, в издании которых он принимал участие как редактор, "International Law and Australian Federalism" (1997) и "The Australian Federal Judicial System" (2000).

стр. 153

нодательной и судебной. Это разделение властей на три ветви, широко используемое с того времени, как Монтескье сделал его популярным в XVIII в., не может описать все федеративные системы, но все же остается удобной классификацией для целей изложения (Montesquieu, 1748). Также в статье институты, используемые для межправительственных отношений, по мере возможности оставлены в стороне. Следует, однако, признать, что институты довольно точно определяются как тип механизмов для осуществления межправительственных отношений, и таким образом, нельзя четко разграничить институты межправительственных отношений и механизмы, которые они используют. Статья завершается рассмотрением тех критериев, которые необходимо принимать во внимание при оценке эффективности существующих механизмов.

Исполнительные механизмы

Исполнительные органы играют главную роль в межправительственных отношениях во всех федерациях. Эта роль особенно заметна в странах с системами управления, построенными по Вестминстерской модели, по причине преобладания исполнительной власти над парламентским процессом (Sharman, 1991, р. 24). Межправительственные механизмы, связанные с деятельностью исполнительных органов, значительно различаются по степени их формализованности - от заключения обязывающих письменных соглашений до неформальных контактов между правительственными чиновниками.

Формальные соглашения о сотрудничестве

Добровольные соглашения обычно взаимовыгодны для заключающих их сторон, потому что каждая сторона, действуя в собственных интересах, может согласиться на участие в таком соглашении, только если в этом есть какая-то выгода. Это основной принцип, определяющий логику коллективного поведения правительств в рамках федерации (Olson, 1965). Действующие в согласии правительства могут находить решения проблем, которые невозможно решить, если каждое правительство действует самостоятельно. Один из механизмов согласования действия - официальное межправительственное соглашение.

Несмотря на привлекательность добровольных соглашений, федеративные конституции сильно различаются по степени признания важности межправительственных соглашений для смазывания колес федеративной машины. На одном полюсе - конституция Южно-Африканской Республики (ст. 41), требующая, чтобы все сферы управления "сотрудничали друг с другом, основываясь на взаимном доверии". На другом полюсе - некоторые конституции, содержащие лишь немногочисленные подтверждения возможности межправительственного сотрудничества или даже, как кажется, отрицающие такую возможность. Конституция Соединенных Штатов (гл. 1, ст. 10, п. 3), например, запрещает заключать договоры между штатами без одобрения их Конгрессом. Негативные последствия этого пункта для межправительственных отношений нейтрализуются только благодаря либеральному его толкованию с точки зрения права.

Там, где межправительственные соглашения признаются в конституционном законодательстве и практике, они известны под разными наименованиями, служат разным целям и имеют разный статус. Межправительственные соглашения фигурируют под именами договоров, пактов, контактов, договоренностей, конвенций, деклараций о взаимопонимании и под другими названиями. Также, они служат самым различным целям. Рассмотрим, например, различия между следующими типами соглашений:

- коммерческий контракт между двумя правительствами об аренде недвижимости или покупке товаров;

- письменное обязательство центрального правительства предоставить региональному правительству средства для реализации проекта в сфере инфраструктуры;

- межправительственное соглашение, в котором стороны договариваются о про-

стр. 154

ведении конкретной политики административными средствами, без законодательного оформления;

- соглашение об обязательстве сторон приложить все усилия к тому, чтобы их законодательные органы приняли закон, суть которого во всех деталях обговорена сторонами.

Письменные обязательства правительства в рамках федерации, несомненно, обладают моральной и политической силой, но их правовые последствия могут быть неопределенными. Различные типы соглашений могут иметь различный статус с точки зрения их обеспеченности правовой санкцией. Первый тип соглашений - коммерческий контракт - часто может быть реализован в принудительном порядке через суд, потому что такие соглашения обычно регулируются законодательством страны, так же, как и коммерческие контракты в частной сфере. Однако к судебным разбирательствам между правительствами могут применяться специальные процедуры или юрисдикционные принципы.

Напротив, другие типы соглашений суды могут рассматривать как чисто политические по своему характеру и, следовательно, не относящиеся к их компетенции. Доктрина "политических вопросов", которая применяется в ряде федераций с хорошо развитой системой разделения властей (Соединенные Штаты, Австралия), допускает невмешательство суда в тех случаях, когда проблема более эффективно может быть решена другой ветвью власти (Lindell, 1992, р. 142-158). В этих случаях значение межправительственного соглашения может основываться исключительно на его моральной политической силе. Однако в некоторых федерациях (например, в Бельгии) признается возможность рассмотрения подобных соглашений в су-

стр. 155

дебном порядке, хотя и специальным трибуналом, специально созванным для разрешения этого спора (Craenen, 1996, р. 37- 38).

В некоторых случаях соглашения между правительствами в рамках федерации могут даже в большей степени регулироваться нормами публичного международного права, чем нормами внутреннего права. Это может быть вызвано тем, что конституция признает за субъектами способность заключать договоры соответствующего типа (как в России) и эта же способность признается другими государствами- членами международного сообщества (Uibopuu, 1975). Однако это может быть связано и с тем, что сама конституция определяет, что межправительственные соглашения в рамках федерации должны регулироваться принципами международного права, как в Австрии (гл. 15а-3).

Стороны, заключившие соглашение, иногда сами могут влиять на свой правовой статус и, следовательно, на обеспеченность правовой санкцией. Важным может быть пункт соглашения о том, что оно призвано установить правовые обязательства, так же, как и наименование, данное соглашению. В некоторых федерациях использование термина "меморандум о взаимопонимании" - общепринятый способ заявить о том, что это соглашение не устанавливает правовых обязательств. Отсутствие ясности в этом вопросе предполагает, что может потребоваться дальнейшее рассмотрение федерации проблемы статуса межправительственных соглашений. Однако, вероятно, основное значение официальных межправительственных соглашений состоит не в их обеспеченности правовой санкцией, а в стимулировании политического сотрудничества и взаимопомощи, которое они обеспечивают по отношению к участникам федеративного договора.

Неформальные отношения сотрудничества

Использование официальных межправительственных соглашений, вероятно, имеет меньшее значение, чем неформальные отношения, которые складываются между департаментами центральных и региональных исполнительных органов. Сложность управления в современных условиях часто требует координации усилий на различных уровнях организации управления ради эффективного достижения политических целей. Во многом эта координация будет осуществляться по выделенным направлениям (например, здоровье, окружающая среда, финансы). На высшем уровне она может осуществляться посредством встреч министров центрального и региональных правительств. На среднем уровне могут организовываться регулярные межправительственные встречи чиновников департаментов в рамках одного из направлений. На низшем уровнем это могут быть неформальные телефонные звонки различных правительственных чиновников друг другу по поводу каких-то текущих проблем. Очевидно, характер соглашений между правительственными бюрократами разных уровней зависит от факторов, специфических для каждой из федераций, включая исторические, институциональные и социальные факторы. Вопросы, которые затрагиваются во всех подобных соглашениях, включают в себя прозрачность и эффективность действий по достижению политических целей.

Фискальные отношения в рамках федераций

Координация и регулирование фискальных отношений в федерациях порождает дополнительные механизмы межправительственных отношений. Они заслуживают специального упоминания, потому что наблюдается тенденция к доминированию фискальных проблем в межправительственных отношениях. Эти механизмы включают в себя меры по координации политики займов центрального и регионального правительств, такие как создание Совета по займам, учрежденного в соответствии с конституцией Австралии (ст. 105а).

Они также включают в себя механизмы справедливого распределения доходов среди субъектов федерации. Это необходимо, поскольку в федеративных государствах часто наблюдается явный "вертикальный

стр. 156

фискальный дисбаланс", т.е. неравенство в соотношении доходов и расходов между центральным и региональными правительствами. Обычно возможности получения доходов у центрального правительства превосходят его расходы, тогда как для регионов верно обратное. Может также существовать и некоторый "горизонтальный фискальный дисбаланс", т.е. неравенство между региональными правительствами в отношении их возможностей получения доходов (например, возможность богатого полезными ископаемыми региона получать арендную плату за пользование недрами) или в отношении структур их расходов (например, непропорционально высокая стоимость транспортной инфраструктуры в большом и малонаселенном регионе).

Вообще говоря, федерации используют четыре механизма фискального регулирования для решения этих проблем, и каждый из этих механизмов оказывает характерное воздействие на межправительственные отношения (Groenewegen, 1979, р. 177-181).

- Можно передать контроль над расходами, например, от регионов центру, чтобы обеспечить центру уровень расходов, более соответствующий его возможностям получения доходов.

- Можно передать контроль за сбором налогов, например, от центра регионам, чтобы обеспечить регионам возможности получения доходов, более соответствующие их расходам.

- Можно осуществлять межправительственные трансферты, как правило, из центра в регионы, чтобы сгладить как вертикальный, так и горизонтальный фискальный дисбаланс. Трансферты также могут осуществляться из более развитых в менее развитые регионы для смягчения горизонтального фискального дисбаланса (как в Германии).

- Может быть создана система институционализированного распределения доходов, при которой регионы получают фиксированную долю от всех собранных налогов в соответствии с заранее определенной формулой (как в Германии).

Регулирование фискальных отношений между правительствами в рамках федерации иногда выливается в создание специализированных институтов, такие как Комиссия Содружества по субсидиям в Австралии, Финансовая комиссия в Индии и Финансовая и фискальная комиссия в Южной Африке.

Отношения конкуренции

Альтернативной причиной, по которой различные исполнительные органы в рамках федерации могут вступить в отношения друг с другом, является не сотрудничество, а конкуренция, когда исполнительные органы региональных правительств борются друг с другом за источники доходов и возможности трудоустройства для тех, кто проживает на их территории. Примеры конкурентного поведения включают в себя предоставление субсидий, чтобы стимулировать бизнес в регионе, снижение ставок налогообложения или создание промышленной инфраструктуры. Полезная иллюстрация - ситуация в Австралии в 1970-е гг., когда штат Квинсленд отменил налог на наследство, существовавший в то время во всех штатах. Приток богатых пенсионеров в Квинсленд вскоре привел к отмене налога на наследство во всех остальных штатах, которые таким образом пытались предотвратить размывание своей налоговой базы из-за оттока населения (Grossman, 1990).

Отношения конкуренции между правительствами порождают следующие вопросы:

- Приводит ли конкуренция в итоге к "падению на дно", когда все регионы жертвуют прибылями (Cary, 1974; Romano, 1985)?

- Порождает ли конкурентный федерализм экономически эффективные решения в результате стимулирования конкуренции между законами, практиками и процедурами в различных зонах юрисдикции (Kitch, 1981)?

- Наличествуют ли предпосылки для рынка конкуренции между правительствами (такие как отсутствие вмешательства извне, точная информация и т.д.)?

- Не приведет ли конкуренция между регионами к нарушениям в системах политических отношений, основанных на устойчивом равновесии сил?

стр. 157

Законодательные механизмы

Законодательные органы играют важную роль в придании силы закона политическим мерам, принимаемым исполнительными органами власти. Межправительственные соглашения, выработанные центральными и региональными исполнительными органами, часто требуют согласования деятельности законодательных органов в субъектах федерации, если речь идет о достижении единообразия, гармонизации или взаимности способом, предусмотренным исполнительной властью. Федерациям с относительно большим числом субъектов (например. Соединенным Штатам, Нигерии и Швейцарии) неизбежно будет труднее координировать деятельность законодательных органов, чем федерациям с меньшим числом субъектов. Следовательно, размеры могут накладывать свой отпечаток на тип используемого механизма. Существует множество способов, которыми законодательные схемы могут вводить в действие межправительственные соглашения (Opeskin, 1998). Далее рассматриваются некоторые из них.

Реципроктные схемы

Взаимность - испытанный, но осуществляемый на относительно низком уровне способ гармонизации отношений в федеративных системах. Он допускает различия законодательства в зонах юрисдикции субъектов-участников соглашения, но позволяет на взаимной основе признавать в зоне юрисдикции одного субъекта статус, предоставляемый в зоне юрисдикции другого субъекта. Взаимность используется как основа для координации деятельности законодательных органов в различных сферах. Особенно показательным примером является схема взаимного признания товаров и профессиональной квалификации, принятая в Европейском Союзе в 1980-х гг., а впоследствии - в таких федерациях, как Австралия (Majone, 1994). Одна из целей этой схемы - обеспечить возможность свободной продажи товаров, соответствующих предписанным производственным стандартам того штата, где они изготавливаются, на территории всех других штатов федерации. Этот процесс касается не определения единых стандартов, а признания возможно различающихся стандартов. На практике, однако, взаимное признание может порождать стремление выработать единый национальный стандарт, чтобы исключить превалирование самого низкого общего знаменателя.

Комплементарные схемы

Комплементарные схемы используются тогда, когда поставленная задача не может быть решена в рамках общей для всей федерации юрисдикции и приходится принимать дополняющие друг друга законы согласованно в рамках нескольких юрисдикции, чтобы достичь законодательной цели. Подобные проблемы возникают, поскольку во всех федерациях законодательная власть делится между центральным и региональными правительствами таким образом, чтобы ограничить полномочия одного или нескольких политических субъектов, хотя в ряде федераций (например, в Германии) выделяются также некоторые сферы коллективной ответственности. Типичный сценарий, подразумевающий использование такой схемы, включает в себя неспособность центрального законодательного органа окончательно урегулировать вопрос, потому что он выходит за пределы его полномочий, ограниченных конституцией. Любой региональный законодательный орган также может быть не в состоянии окончательно решить конкретный вопрос не потому, что у этого органа недостаточно полномочий, а потому, что территориально ограничена сфера действия принимаемых им законов. Одно из решений, позволяющих преодолеть ограничения, налагаемые территориальностью и характером самого вопроса, - комплементарное законодательство. В сущности, в рамках каждой юрисдикции законы принимаются в соответствии с компетенцией, которая определена конституцией, и, таким образом, добавляется новый элемент "мозаики": картина складывается полностью лишь благодаря участию всех субъектов федерации.

стр. 158

Вариацией на тему комплементарности является ситуация, когда центральный законодательный орган имеет конституционное право принимать соответствующие законы, но, тем не менее, создает возможности для участия в этой деятельности регионов на оговоренных условиях. Пример тому - регулирование центральным законодательным органом определенной сферы до тех пор, пока регион не примет законодательство, которое будет признано центральной властью соответствующим минимальным федеральным стандартам. Если региональное законодательство признается адекватным, центральный законодательный орган "сворачивает" свою деятельность, освобождая пространство для действия региональных законов (Zimmerman. 1992, р. 197- 201).

Зеркальное законодательство

При принятии "зеркального" законодательства все исполнительные органы в деталях договариваются о главных положениях будущего закона, который затем принимается отдельными законодательными органами в пределах юрисдикции каждого из субъектов федерации. Этот механизм первоначально обеспечивает фактическое единообразие, но оно часто размывается со временем по мере того, как местные законодательные органы используют свои возможности принятия независимых политических решений и вносят частичные изменения.

Вариант реализации этого метода - определение главных положений предполагаемого унифицированного закона не самими исполнительными органами, а независимым единым органом, составленным из квалифицированных представителей от каждого региона. Так происходит в Соединенных Штатах (Национальная конференция уполномоченных по разработке унифицированного государственного законодательства) и в Канаде (Конференция по разработке унифицированного законодательства); но то, что органы исполнительной власти не участвуют в этом процессе непосредственно, может приводить к нарушениям при принятии унифицированного законодательства или к импровизированным изменениям в ходе этого процесса (Coulson, 1991; Cuming, 1985).

Метод применения законов

Для того чтобы преодолеть трудность, возникающую при попытках сохранить единообразие зеркального законодательства на протяжении какого-то периода времени, иногда используется другой механизм. Этот метод подразумевает принятие закона в пределах одной юрисдикции (основной юрисдикции) и его применение в зонах юрисдикции других субъектов, участвующих в соглашении. Основной законопроект содержит все существенные положения, которые предстоит принять и которые в деталях оговорены до вступления закона в силу. Затем в зонах юрисдикции каждого из участвующих в соглашении субъектов федерации издается акт, который придает основному закону силу в пределах этих юрисдикции. Этот метод имеет то преимущество, что позднейшие поправки к схеме требуют внесения изменений в закон только в пределах основной юрисдикции - постановление о применении закона в других регионах просто подразумевает любые изменения, сделанные таким образом.

Согласование политики

В некоторых случаях центральные и региональные исполнительные органы договариваются не об отдельных законах, а об определенных политических шагах, под осуществление которых в каждом регионе законодательные органы должны подвести соответствующую законодательную базу. Этот метод межправительственного сотрудничества менее инструктивен, чем некоторые другие методы гармонизации сотрудничества, поскольку для каждой юрисдикции сохраняется "свобода маневра" при выборе конкретного способа реализации политики в соответствии с достигнутым соглашением.

стр. 159

Обращение с просьбой об обеспечении законодательной базы и передача полномочий

Некоторые конституции федеративных государств предусматривают другие механизмы, посредством которых центральное и региональные правительства могут сотрудничать в решении проблем, возникающих из-за ограничений законодательных полномочий на обоих уровнях организации управления. Австралийская конституция (ст. 51- 37), например, позволяет штатам обращаться в федеральный парламент с просьбой о принятии законодательства по данной проблеме в интересах штата. Цель этой статьи облегчить использование межправительственных соглашений для преодоления негибкости конституционных принципов распределения полномочий между центром и регионами. Случаи ее использования для решения проблем, которые нельзя было решить никакими другими способами, свидетельствуют о значении межправительственных отношений для обеспечения конституционной гибкости (Johnson, 1973). Напротив, подобное положение, содержащееся в конституции Канады (ст. 94), характеризуется как "мертвая буква" (Palmer, 1965, р. 257).

По аналогии с возможностями обращения с просьбой об обеспечении законодательной базы некоторые конституции предусматривают передачу полномочий от центра регионам. Конституция Южно-Африканской Республики разрешает Национальной Ассамблее передавать любые из своих законодательных полномочий любым законодательным органам в другой сфере управления (ст. 44) и также позволяет провинциальным законодательным органам передавать любые из своих законодательных полномочий Муниципальному совету провинции (ст. 104).

Судебные механизмы

Значение исполнительных и законодательных органов в регулировании межправительственных отношений зачастую заслоняет роль судов в формировании межправительственных отношений в рамках федеративных систем правления. Значение судов можно рассматривать в двух аспектах. Первый аспект - как суды устанавливают правовые рамки, в которых действуют межправительственные отношения, связанные с другими ветвями власти. Второй - как центральные и региональные суды в качестве самостоятельных правительственных институтов соотносятся друг с другом.

Институциональное устройство

Судебная система - это сфера, в которой трудно различить атрибуты института и механизмы, ею используемые. Поэтому уместно сказать несколько слов об институциональных аспектах организации судов в федеративных государствах. Неудивительно, что наблюдается значительное разнообразие в подходах к следующим проблемам:

- Должен ли существовать специальный конституционный суд, обладающий правом определять степень соответствия конституции действий правительства (как, например, в Южной Африке, ст. 167; Германии, ст. 93; Австрии, гл. 137-138), или эта функция должна быть децентрализована и передана судам общего характера (как, например, в Соединенных Штатах, Канаде, Австралии, Индии) (Cappelletti, 1989, р.132- 149)?

- Должны ли центральное и региональные правительства создавать раздельные и параллельные судебные системы (как, например, в Соединенных Штатах, Бразилии, Мексике), или конфликты можно удовлетворительным образом решать в рамках судебной системы, которая (не считая верховного суда) либо абсолютно централизована (как, например, в Южной Африке, Венесуэле, Малайзии), либо абсолютно региональна (как, например, в Германии, Швейцарии) (Duchacek, 1970, р. 252-255; Watts, 1966, p. 226-228)?

- Должна ли конституция выделять особый класс дел, находящихся в федеральной компетенции (в зависимости от характера самого дела или статуса сторон), или

стр. 160

не стоит таким образом разделять юрисдикцию судов? Например, в Соединенных Штатах и в Австралии конституция объявляет особые интересы, находящиеся в федеральной юрисдикции.

- Должны ли дела, относящиеся к федеральной компетенции (если они выделяются в особую группу), рассматриваться исключительно федеральными судами, или входящие в федеральную компетенцию и компетенцию штата дела стоит рассматривать одновременно в судах штата и федеральных судах (Opeskin, 1995)?

- Должны ли обращения в верховный суд быть ограничены только вопросами федерального значения (как, например, в Соединенных Штатах), или они могут относиться ко всей сфере общего права (как, например, в Австралии, Канаде)?

Роль судебной системы в регулировании деятельности других ветвей власти

Судебная ветвь власти играет главную роль в определении правовых рамок, в которых развиваются межправительственные отношения исполнительных и законодательных органов. Эта значимость является следствием того, что а) во всех федерациях реализован принцип разделения полномочий между центральным и региональными правительствами и б) ни один из уровней организации управления не должен быть арбитром этого разделения. Для контроля за разделением полномочий и, следовательно, для определения условий, при которых другие ветви власти осуществляют межправительственные отношения, обычно обращаются к судам. Суды являются привлекательным в этом отношении институтом, поскольку в обществе они воспринимаются как независимые и беспристрастные арбитры. Таким образом, в федеративных государствах, в которых у правительств есть возможность обращаться по абстрактным правовым вопросам в верховный суд (как, например, в Канаде), правительства, вовлеченные в межправительственные переговоры, могут использовать обращение в суд, или угрозу такого обращения, для усиления своих позиций на переговорах.

Характер судебной функции устанавливает пределы влияния судов. Суды, как правило, ограничиваются определением структурных параметров взаимодействия правительств субъектов федерации друг с другом. Влияние может быть отрицательным - ограничение полномочий правительства - или положительным - облегчение межправительственных соглашений, которые не могут быть надежно обоснованы положениями писаной конституции. Примеры обоих типов приводятся ниже.

Судебная экспертиза. Многие из авторов конституции Соединенных Штатов рассматривали судебную систему в качестве гаранта конституции (Hamilton, 1787). Ключевой элемент ее функции состоял в осуществлении экспертизы деятельности законодательных и исполнительных органов на предмет ее соответствия конституции и - в случае необходимости - признания этой деятельности незаконной. Эта функция впервые была описана в известном решении Верховного суда Соединенных Штатов по делу Мэрбери против Мэдисона (1 Cranch 137, 1803). Принцип судебной экспертизы не уникален для федеративных систем: теперь он является обычным в унитарных государствах. Также он не универсален и для федеративных государств: например, в Швейцарии Федеральный трибунал вправе лишить законной силы не соответствующие конституции законы кантонов, но не решения центрального законодательного органа, конституционность которых определяется референдумом (Duchacek, 1970, р. 256). Тем не менее, следование этого принципа широко распространено среди федераций, и он заметно влияет на формирование правовых рамок, в которых существуют межправительственные отношения. Например, признание принятого центральным законодательным органом закона лишенным в судебном порядке законной силы - или даже угроза такого решения - может создать возможность для сотрудничества между региональными правительствами с целью регулирования той сферы, в которую запрещено вмешиваться центральному правительству.

Принципы истолкования. Это один из наиболее важных механизмов, посредством которых суды влияют на осуществление межправительственных отношений в рам-

стр. 161

ках других ветвей власти. Многие из старых федеративных конституций ничего не говорят о ключевых аспектах межправительственных отношений и не обеспечивают адекватных правовых рамок для таких отношений в XXI в. Суды, таким образом, в значительной степени влияют на успех (или провал) попыток преодоления негибкости конституционных норм при реализации межправительственных отношений. Суды сталкиваются с фундаментальным политическим выбором между конституционными толкованиями, которые способствуют сотрудничеству между правительствами, и толкованиями, которые этому не способствуют. Например, по конституции Соединенных Штатов (гл. 1, ст. 10, п. 3), штатам запрещается заключать договоры с другими штатами без одобрения Конгресса. Тем не менее, суд истолковал это положение так, чтобы оно способствовало межправительственному сотрудничеству: этот запрет касается только тех договоров, которые препятствуют свободному отправлению власти на федеральном уровне (Anonymous, 1989). Тот же политический выбор присутствует в истолковании принятого закона в соответствии со схемой сотрудничества. Совершенно логично, что суды по всей территории федерации должны истолковывать национальное законодательство единообразно, применяя принципы судебной вежливости и уважения решений судов соответствующей инстанции.

Отношения между центральной и региональными судебными системами

Если признать, что судебная система - это самостоятельная ветвь власти, то, значит, существует возможность межправительственных отношений между судебными системами на центральном и региональном уровнях, по меньшей мере - в рамках федераций с двойными судебными системами. Объем данной статьи не позволяет всесторонне рассмотреть этот вопрос, но ключевые моменты таковы:

- степень обязательности решений судов одного уровня для судов другого уровня;

- степень уважения, проявляемого судами одного уровня к решениям судов другого уровня как реализация принципа судебной вежливости;

- способны ли суды одного уровня защищать в надлежащем порядке от судей другого уровня;

- сравнительный статус судей в каждой из систем, определяемый их зарплатой, правами и типом дел, которые они рассматривают.

Оценка механизмов

Разнообразие доступных правительствам механизмов реализации межправительственных отношений делает необходимым определение критериев, с помощью которых можно оценить альтернативные механизмы. В заключение этой статьи ниже приводятся некоторые из существенных критериев.

Эффективность

- Насколько быстро и легко механизм может быть запущен?

- Насколько быстро и легко этот механизм может быть использован для последующего внесения поправок к закону?

- Позволяет ли механизм сохранить гармонию или единообразие на протяжении длительного времени?

Федеральные ценности

- Облегчает ли механизм контроль центра над проблемами, которые адекватно решаются на федеральном уровне?

- Способствует ли механизм инновациям и сохранению регионального разнообразия?

- Сохраняет ли механизм автономию органов принятия решений на каждом из уровней организации управления?

- Предоставляет ли механизм возможность правительствам субъектов федерации быть ближе к людям, которым они служат?

стр. 162

Законность

- Облегчает ли механизм принятие законов, которые ясны и легко доступны гражданам?

- Насколько процессы принятия решений прозрачны и предсказуемы?

- Несут ли органы, осуществляющие правительственные функции, публичную ответственность за свои действия?

Другие факторы

- Облегчает ли механизм согласование с международными правовыми обязательствами?

- Способствует ли механизм уважению прав человека и свободы личности?

Примечание

^* Я хочу поблагодарить Шерил Сондерс и Рона Уоттса за их ценные комментарии в отношении предварительного варианта этой статьи и Жанну Пуарье за ее помощь в классификации материала по обеспеченности правовой санкцией межправительственных соглашений в некоторых европейских странах.

Библиография

ANONYMOUS. To Form a More Perfect Union? Federalism and Informal Interstate Cooperation // Harvard Law Review. 1989. V. 102. P. 842-863.

Cappellett M. The Judicial Process in Comparative Perspective. Oxford: Clarendon Press, 1989.

Cary W. L. Federalism and Corporate Law: Reflections Upon Delaware // Yale Law Journal. 1974. V. 83. P. 663-705.

Corwin E. S. The Passing of Dual Federalism // Virginia Law Review. 1950. V. 36. P. 1-24.

Coulson R. E. The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws and the Control of LawMaking: A Historical Essay // Oklahoma City University Law Review. 1991. V. 16. P. 295-344.

Craenen G. The Sources of Belgian Public Law // The Institutions of Federal Belgium: An Introduction to Belgian Public Law. Leuven: Acco, 1996. P. 29-40).

CuminK R. C. C. Harmonization of Law in Canada: An Overview // Perspectives on the Harmonization of Law in Canada. Toronto: Univ. of Toronto Press, 1985. P. 1-58.

Duchacek I. D. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. N.Y.: Holt, Rinehart and Winston, 1970.

Groenewegen P. Public Finance in Australia. Sydney: Prentice Hall, 1979.

Grossman P. J. Fiscal Competition Among States in Australia: The Demise of Death Duties // Publius: The Journal of Federalism. 1990. V. 20. P. 145-159.

Hamilton A. The Judiciary Department // The Federalist. 1787. Nr. 78.

Johnson G. A. R. The Reference Power in the Australian Constitution // Melbourne University Law Review. 1973. V. 9. P. 42-80.

Kitch E. W. Regulation and the American Common Market // Regulation, Federalism and Interstate Commerce. Cambridge, Oelgeschlager, Gunn and Hain, 1981. P. 9-55.

Lindell G. The Justiciability of Political Questions: Recent Developments // Australian Constitutional Perspectives. Sydney: Law Book Company, 1992. P. 180-250.

Majone G. Mutual Recognition in Federal Type Systems // Economic Union in Federal Systems. Sydney: Federation Press, 1994. P. 69-84.

стр. 163

Montesquieu C. The Spirit of the Laws. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1989.

Olson M. The Lagic of Collectiv Action. Cambridge: Harvard Univ. Press, 1965.

Opeskin B. R. Federal Jurisdiction in Australian Courts: Policies and Prospects // South Carolina Law Review. 1995. V. 46. P. 765-817.

Opeskin B. R. "The Architecture of Public Health Law Reform: Harmonisation of Law in a Federal System", Melbourne University Law Review. 1998. V. 22. P.337-369.

Palmer E. E. Federalism and Uniformity of Laws: The Canadian Experience // Law and Contemporary Problems, 1965. P. 250-269.

Romano R. Law as a Product: Some Pieces of the Incorporation Puzzle // Journal of Law, Economics and Organization. 1985. V. 1. P. 225-283.

Shannon С. Executive Federalism // Intergovernmental Relations and Public Policy. Sydney: Alien and Unwin, 1991. P. 23-38.

Uibopuu H. J. International Legal Personality of Union Republics of USSR // International and Comparative Law Quarterly. 1975. V. 24. P. 811-845.

Watts R. L. New Federations: Experiments in the Commonwealth. Oxford: Clarendon Press, 1966.

Zimmerman J. F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. London: Leicester University Press, 1992.

Permanent link to this publication: