Автор: Николай Иванов

Прозрачность бизнеса обнажает двойное дно бюджета

Сентябрь - месяц начала нового бюджетного цикла. Госдума приступает к рассмотрению главного финансового документа страны. В этом году, правда, был еще один бюджетный старт - острая весенняя дискуссия между советником президента Андреем Илларионовым и правительственными экономистами о том, какой экономический рост в России возможен и нужен. Этот спор, завершившийся бюджетным посланием президента, по сути дела и решал стратегическую задачу - каким быть бюджету будущего года; все остальное - подготовка проекта бюджета в Минфине, согласования и утверждения его в правительстве, внесение в Думу и прохождение через все ее слушания - в сущности, технические подробности, детали.

Не рассматривать же Думу в качестве альтернативного правительству мозгового центра, способного повлиять на что-то содержательное. И тем не менее депутатский корпус в предвыборный год может и отказаться ходить строем, а потому правительство должно заранее озаботиться двумя вещами: народных избранников надо удовлетворить, во- первых, материально (но мы сейчас не об этом), а во вторых (или во-первых?) - интеллектуально и духовно. Вот о высоком и поговорим - о том, что одновременно такое высокое и глубокое и при этом такое доступное и всем понятное. О нефти.

Нет пророков

Бюджет-2003 рассчитан, исходя из мировой цены на нефть в $21,5 за баррель. Очевидно, что это и будет главным предметом спора между правительством и парламентариями, ключевой интеллектуальной наживкой. (Сугубо практический торг с лоббистами за перераспределение бюджетных средств между отраслями мы не рассматриваем.) А глубокомысленные рассуждения о тенденциях мирового рынка на будущий год уже озвучиваются.

Кто-то успел прикинуть, что средняя цена на нефть текущего года (на нашу экспортную смесь Urals) будет в районе $25 за баррель, а в следующем году меньше быть не может (грядут удары по Ираку!), а значит, правительство закладывает в бюджет слишком большой запас прочности и неизвестно, как дополнительным доходом распорядится.

С одной стороны, это утверждение глубоко порочно - цены будущего года знать не может никто, даже руководство США, которое называют правительством нефтяников. Нефтяной рынок живет по своим законам, а теперь на его внутреннюю логику накладывается еще слишком много неопределенностей, связанных как с политическими раскладами и военными перспективами, так и с поведением участников рынка. Поэтому с равной вероятностью цена может взмыть в облака и упасть на дно. Просчитать это невозможно.

С другой стороны, рассуждение о запасе прочности верно: правительство действительно пытается подстраховаться в год пиковых выплат по внешнему долгу и парламентских выборов. Только этот запас получается не за счет заниженной нефтяной цены, а благодаря комплексу других мер (заниженной инфляции, например); спор же о ценах на нефть и их определяющей роли для формирования доходной части бюджета - вообще от лукавого. А само прогнозное значение цены на нефть традиционно определяется обратным счетом, после того как Минфин определит бюджетный профицит и величину планируемого финансового резерва.

И если удача нам в очередной раз улыбнется и нефтяной рынок продержится на высокой планке еще год, дополнительные доходы бюджет получит, хотя отнюдь не такие, чтобы определять вопросы жизни и смерти. Но правительство традиционно пытается представить дело именно так. У него, видимо, есть на то причины.

стр. 13

Подводная часть

Федеральный бюджет никогда не страдал избыточной прозрачностью, но до недавнего времени это сходило за правила игры. Разумеется, когда отраслевые лоббисты дерутся с Минфином за каждую копейку (или за каждый миллиард), то речь идет о вполне определенных деньгах. Но многие аналитики уже сомневаются, можно ли доверять общим цифрам бюджетных доходов и какую долю от них составляет открыто распределяемая часть. Или опять правительство даст основания предполагать, что в официальных документах речь все-таки идет о некой абстракции - в лучшем случае о прогнозах и пожеланиях, в худшем - о надводной части айсберга, подразумевающей некую подводную часть, второе дно.

На предположения о "двойном дне" навел прошлогодний доклад департамента стратегического анализа компании ФБК, где доказывалось, что реальное наполнение федерального бюджета нефтедолларами значительно ниже, чем заявляет о том правительство. При самой благоприятной мировой конъюнктуре бюджет-2002 пополнялся доходами от нефтяной отрасли не более чем на 13%. Как подоходный налог - пустяки, не о чем говорить. Тем не менее в Думе спорили до хрипоты, торгуясь именно относительно будущих нефтяных цен, твердо зная (со слов представителей правительства), что каждый доллар падения цены - минус миллиард бюджетных доходов. Эту арифметику в ФБК тоже подвергли сомнению.

Официальных цифр поступлений в бюджет от "нефтянки" не существует, сопоставить ничто ни с чем нельзя. Но нестыковки порой становятся видны. Этим летом одна из них оказалась озвученной официально - "проедание" финансового резерва. Резерв должен был представлять собой неприкосновенный запас, формируемый за счет благоприятной конъюнктуры внешнего рынка. Внешний рынок не подвел: цена на нефть держится на уровне выше оптимистичного бюджетного сценария, но финансовый резерв за первые пять месяцев года уменьшился более чем вдвое - к 1 июня из 89 млрд. рублей там осталось 40 миллиардов.

В этом, как несложно догадаться, никто не виноват: по закону о бюджете на 2002 г. сказано, что финансовый резерв представляет собой остатки на счетах казначейства после выплаты всех расходов, а расходы возросли. И произошло это не за счет чьих-то махинаций, а из-за стихийных бедствий и повышения денежного довольствия военнослужащих.

Подводит мода на открытость

Политика открытости корпоративной информации, которую теперь проводят крупнейшие нефтяные компании, стала вдруг обнажать то, что раньше никогда не становилось достоянием гласности - нестыковки в финансовых отношениях компаний как друг с другом, так и с государством. Выяснилось, что каждый одни и те же вещи считает по- своему. А согласовывать между собой отчетность компании не привыкли, тем более им трудно согласовывать информационную политику с государством; поэтому мы можем узнать еще много интересного даже из простого сопоставления отчетности компаний и докладов финансовых властей. Впрочем, государство само в последнее время настолько запуталось в своих финансах, что однозначно определить источник неточности будет весьма непросто. Неточности заранее закладываются в бюджеты всех уровней.

Соответственно, следы двойной бухгалтерии проступают порой на каждом уровне - на уровне федерального бюджета, на уровне компаний, на уровне отношений компаний друг с другом и с тем же бюджетом: одну цифру пишем - другая в уме. А предполагать подобный подход позволяют многочисленные нестыковки - когда не сходятся концы с концами, а субъекты денежных отношений друг другу противоречат и "путаются в показаниях".

Справедливости ради надо сказать, что федеральный бюджет пока отнюдь не стал выглядеть темным омутом на фоне открытых и прозрачных корпораций. Просто наметившаяся тенденция такова, что компании пусть непоследовательно, пусть не синхронно и не полностью, но приоткрываются, в то время как финансовые власти предпочитают лишней информации в эфир не выдавать. Может, это и к лучшему? А то бы тут такое началось...

В качестве примера можно привести анекдотический случай, когда открытые и прозрачные компании - ЛУКОЙЛ и Сибнефть, подготовившие финансовую отчетность по международным стандартам, забыли кое-что между собой согласовать и в результате одна и та же сделка между ними оказалась отраженной в их отчетности по-разному. При сопоставлении "потерялись" $200 миллионов.

На уровне отношений крупнейших налогоплательщиков и бюджета тоже порой заметны перекосы - даже в официальной отчетности нефтяных компаний заметна разница в выплате ими налогов. Давно замечена некоторая цикличность в выплатах, например, со стороны той же Сибнефти - в один год деньги идут на приобретение алюминиевого бизнеса, в другой

стр. 14

- на выплату огромных дивидендов акционерам, в третий - на выплату налогов. Порядок выплат может меняться, но регулярности в выполнении обязательств перед государством не наблюдается.

Сибнефть давно известна как лидер в искусстве оптимизировать налогообложение. В прошлом году она заплатила всего $134 млн. налогов с прибыли в $1,4 млрд. - меньше 10% при действовавшей ставке налога на прибыль в 35%. Контролирующие органы с ног сбились, пытаясь найти нарушения, но тщетно: все правильно, никаких нарушений нет. Ловкость рук.

Кому от этого плохо?

В нашу задачу не входит выводить на чистую воду тех, кто на этих нестыковках делает бизнес. Речь сейчас о другом: зависимость федерального бюджета от притока нефтедолларов сильно завышается - год за годом. Из предположений о том, зачем это делается, можно, наверное, составить книгу. Отбросим криминально-коррупционные версии, подтверждающие лишь основной закон чиновничества: при любых реформах и переменах объем неформально распределяемых ресурсов сокращаться не должен. А лучше, чтобы он и увеличивался. Отбросим эти версии не потому, что они далеки от истины, не потому, что они не подкреплены доказательствами, а лишь потому, что, вероятно, есть версии более важные.

Можно предположить, что российское правительство вообще и правительство Касьянова в особенности больше обвинений в коррупции опасается обвинений в непрофессионализме. Когда благополучие государства зависит от стихии - природной, социальной, рыночной, - то с правительства и взятки гладки: оно работает в спокойном, размеренном режиме, но порой вынуждено брать на себя роль правительства по чрезвычайным ситуациям. В этой ситуации избежать ужасного исхода - уже доблесть. Если же признать, что по крайней мере от одной из стихий - конъюнктуры мирового нефтяного рынка - успехи правительства зависят в минимальной степени, то придется признать, что возможные неуспехи есть не что иное, как следствие непродуманной, непоследовательной, а порой просто отсутствующей экономической политики.

Тут мы возвращаемся к весеннему спору о необходимой степени амбициозности правительства. Михаил Касьянов тогда отстоял свою точку зрения ("Прорывов не будет!"), но вместе с тем он отстоял и право переложить ответственность за результаты своей деятельности на посторонние факторы.

Возникает вопрос: а почему молчат нефтяники, уж они-то считать, как мы знаем, умеют? Почему не отказываются от сомнительной и незаслуженной славы кормильцев страны? Ведь тем самым они принимают на себя ответственность за ошибки правительства. Возможно, дело в той самой многоступенчатой системе двойной бухгалтерии, при которой каждому из субъектов денежных отношений есть что скрывать и, соответственно, нельзя выводить на чистую воду одно из звеньев цепи.

Да и к чему приковывать к себе лишнее внимание власти, которая и так уже из кожи лезет, изыскивая способы вернуть государству приватизированную нефтяниками горную ренту... Когда нефтяные компании пролоббировали в правительстве и в Думе единый налог на добычу полезных ископаемых, позволяющий им теперь снизить себестоимость нефтедобычи до вполне конкурентоспособного на мировом рынке уровня, они, вероятно, догадывались, что ничто очень-очень хорошее не может длиться очень-очень долго. Так что лишний раз навлекать на себя гнев государства никому не хочется. Дураков нет, есть специалисты по оптимизации денежных потоков.

Доживем до открытости

Итак, что дальше? Лучше ли будет, если депутаты Государственной Думы внезапно прозреют, отбросят всякого рода конъюнктурные соображения и стукнут наконец кулаком по трибуне: хватит нам голову морочить, давайте обсуждать реальные цифры? Сейчас - вряд ли. Хотя бы потому, что сейчас это будет выглядеть данью политической конъюнктуре, предвыборным демаршем. Вот и о нас вспомнили, усмехнутся избиратели, и правильное в общем-то дело будет окончательно дискредитировано. Тем более что профессиональный спор даже с не самым профессиональным правительством у народных избранников, скорее всего, не получится.

А кроме того, год возврата долгов действительно нужно всем вместе пережить с минимальными катаклизмами. Пускай необходимый профицит бюджета, финансовый резерв, всевозможные правительственные "заначки", спрятанные под двойным дном бюджета, пойдут на благое дело избавления страны от долгового бремени.

Кстати о профиците. По Бюджетному кодексу, пока в него не внесли изменения 5 августа 2000 г., профицит бюджета вообще не допускался, а если он по каким-то причинам и возникал, то должен был ликвидироваться за счет отказа от продажи госсобственности, дополнительного погашения долговых обязательств, передачи излишков бюджетам более низких уровней и, если и это не помогало, за счет сокращения налогов. В самом деле, какой может быть профицит, если государство априори не в силах справиться со всеми своими социальными обязательствами. Но в исправленном и дополненном Бюджетном кодексе статья о профиците вообще исчезла. Поэтому и стали возможны как профицитные бюджеты последних лет, так и следующие из этой не вполне внятной "профицитности" непрозрачные схемы движения финансовых средств.

Будем считать, что все эти маленькие (и не очень маленькие) бюджетные хитрости направлены именно на то, чтобы мирно выплатить $17,5 млрд. по внешним долгам в 2003 г. и при этом не начать налоговую охоту за призрачными нефтедолларами (тем более если будет доказана двойная бухгалтерия нефтяных компаний), которая может вылиться в "охоту на ведьм" и сверх меры обострить отношения государства с налогоплательщиками. Грядет предвыборный год, когда особенно велика опасность спутать бизнес с политикой...

Но все равно, даже если сейчас "серые" модели финансовых взаимоотношений устраивают всех - и государство, и нефтяников, и других участников бюджетного процесса, - к будущей напряженности во взаимоотношениях необходимо готовиться заранее. И не исключено, что лучшее лекарство здесь - та самая открытость и прозрачность, которой так ждут от компаний западные инвесторы.

Избиратели (они же налогоплательщики, они же граждане) пока не имеют возможности ждать от государства того же, но с исчезновением "серых" зарплатных схем должны, по идее, научиться более уверенно говорить и об открытости, и о прозрачности, и о том, что открытость и прозрачность - улицы с двусторонним движением.

Поэтому лучшим предвыборным шагом и для депутатов, и для правительства было бы потратить 2003 г. на то, чтобы довести наконец налоговое законодательство до логической завершенности и готовиться жить честно, открыто и по средствам. А нефтяной рынок - пусть и дальше развивается по своим путаным спиралям.

Permanent link to this publication: