Автор: Виктор Семенов

Дума переложила ответственность за последствия реформы электроэнергетики на плечи председателя правительства России

В конце февраля Государственная дума одобрила в третьем чтении проекты законов по реформе электроэнергетики. И хотя для того чтобы стать полноценными законодательными актами, этим документам необходимо еще получить "добро" в Совете федерации и у президента России Владимира Путина, уже сейчас мало кто сомневается в том, что реформа электроэнергетики пройдет именно по тому варианту, который разрабатывается в недрах команды, возглавляемой главным менеджером РАО "ЕЭС России" Анатолием Чубайсом. По сути, депутаты одобрили не законы, в которых бы содержалось максимально подробное описание реформы, а скорее рамочные документы (не указаны даже сроки завершения реформирования). Все наиболее острые моменты реформы, связанные, в частности, с вопросами собственности, отнесены к ведению кабинета министров.

Таким образом, случилось то, от чего еще на заре обсуждения реформы электроэнергетики хотели уйти в Кремле и Государственной думе. Окончательное решение будет не за законом, а за постановлениями правительства, уличенного в свое время, кстати говоря, кремлевскими чиновниками чуть ли не в фальсификации документов.

Туда и обратно

Сейчас уже мало кто помнит, что еще в самом начале дискуссии по реформе электроэнергетики из уст некоторых чиновников звучали предложения не доводить дело до рассмотрения в Госдуме и ограничиться при разработке нормативной базы постановлениями правительства. Однако тогда в Кремле и затем в Государственной думе это вызвало непонимание, и было принято решение "протащить" реформу через парламент.

Судя по тем результатам законотворческой работы, которой народные избранники занимались с мая 2002-го по февраль 2003 г., оппоненты реформы по программе Грефа- Чубайса не слишком преуспели в редактировании законопроектов, хотя и сообщалось, что ко второму чтению депутаты предложили 1800 поправок. Действительно, в документы было внесено определенное количество важных исправлений, среди которых можно отметить законодательный запрет на веерные отключения электроэнергии. Правда, в реальности эта поправка мало что даст. Веерные отключения проводятся в случае каких-то крупных аварий. А в законопроектах все-таки предусмотрено отключение или ограничение в потреблении добросовестных плательщиков в случае возникновения аварийных ситуаций. Однако оппонентам разработчиков этих документов так и не удалось добиться внесения наиболее принципиальных поправок в документы, способных изменить сам характер реформы. В частности, фактически на большей части территории страны введен запрет на существование вертикально-интегрированных компаний - сети передаются в ведение Федеральной сетевой компании, долю государства в которой предполагается увеличить до 75% плюс одна акция. Кроме того, фактически предполагается дробление существующих и устоявшихся АО-энерго - в законе содержится норматив, согласно которому одно лицо не может одновременно владеть генерирующим оборудованием, составляющим в совокупности 35% (и более) установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка. В противном случае должно вводиться государственное регулирование тарифов такой компании на срок до шести месяцев или вообще принудительное дробление.

При этом в вопросах демонополизации создатели законопроектов не были до конца последовательными. Скажем, в этих документах запрещается одному гарантирующему поставщику выходить на рынок, где работает другой гарантирующий поставщик.

Передав сети в управление государством, разработчики законопроектов фактически поставили крест на появлении частных инвестиций в важный для отрасли ресурс - сети. Хотя в законе и прописано, что развитием сетевого хозяйства занимается Федеральная сетевая компания, но именно это и становится ей невыгодным при реализации принятой схемы реформирования рынка электроэнергии. Чем дефицитнее ресурс, тем выше цена. А появление альтернативных транспортных путей ведет к потере прибыли. Особенно наглядно этот принцип подтвердило недавнее фактическое запрещение правительством строительства частного нефтяного трубопровода.

Кто ответит за реформу?

Хотя в Белом доме не устают повторять, что "правительство не может отвечать за все", разработчики Закона "Об электроэнергетике", похоже, думают иначе. Отрасль буквально переводится на ручное управление одного человека - премьер-министра Михаила Касьянова.

Премьер-министр должен уметь замерять напряжение в сетях, поскольку ему предстоит определять, какие провода следует отнести к единой национальной электрической сети, а какие можно считать локальными. Ему же предстоит утвердить перечень технологически изолированных

стр. 48

территориальных энергосистем, установить порядок технологического присоединения энергетических установок юридических и физических лиц к сетям, утвердить принципы работы оптового и розничного рынков, включая "правила заключения и исполнения публичных договоров".

Премьер-министру придется побыть и в роли главы Госстроя. В частности, во время определения условий строительства и финансирования объектов электроэнергетики, согласования инвестпрограмм "субъектов естественных монополий в электроэнергетике". Заодно ему придется позаботиться об энергосбережении.

Михаилу Касьянову предстоит всерьез подумать над тем, как совместить функции Минфина и МЧС. По новому закону правительству предстоит утверждать примерные договоры поставок электричества потребителям, а также порядок "полного или частичного ограничения режима потребления", если стороны нарушат свои обязательства или "в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварий".

Временами главе правительства придется перевоплощаться в своего "социального" зама Валентину Матвиенко, а то и в министра труда и социальной политики Александра Починка. В этом возникнет необходимость, когда дело дойдет до "принятия мер социальной защиты" и выработки компенсационных механизмов в отношении льготников.

Главе Белого дома пригодится опыт руководителя ФЭКа Георгия Кутового, когда ему придется утверждать "основы ценообразования" тарифов, в том числе включаемые в них "критерии оценки экономической обоснованности затрат", и определять доходность инвестированного капитала. Ему же предстоит отвечать за определение и изменение границ ценовых зон оптового рынка.

Кроме того, согласно тексту документа, премьеру предстоит утвердить правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электричества, оперативно- диспетчерскому управлению и услугам АТС, установить порядок подачи ценовых заявок субъектами оптового рынка, порядок их отбора и определение равновесной цены - и многое, многое другое.

При этом не обошлось в документах и без некоторых юридических казусов. Согласно тексту законопроекта, правительству фактически придется быть не только исполнительной, но и судебной ветвью власти. Тем не менее, разработчиков закона это не смущает. Новый документ предписывает "федеральным органам исполнительной власти" "рассматривать жалобы поставщиков и покупателей электрической и тепловой энергии о нарушениях их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных субъектов электроэнергетики, а также запрашивать информацию, документы и иные доказательства, свидетельствующие о наличии признаков таких нарушений". Кроме того, на них возложено "применение мер ответственности" за нарушение законодательства об электроэнергетике.

Баланс интересов?

На долю губернаторов выпала гораздо меньшая доля ответственности. Но субъектам Федерации предстоит осуществлять "контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения", а значит, при желании губернатора можно будет уволить за любую аварию. Это было бы логично, если бы от руководителей регионов реально что-то зависело. Но региональные власти только устанавливают тарифы на электрическую энергию в региональных сетях и определяют стоимость тепла. До сих пор в России была одна "политическая жертва" холодной зимы - экс-глава Приморья Евгений Наздратенко. Теперь же зима может угрожать многим неугодным губернаторам.

По одобренным Думой законопроектам достаточно сложно составить полное представление о том, какой же рынок электроэнергетики появится в России по завершении реформы. Однако некоторые выводы все же сделать можно.

Так, оптовый рынок должен стать чем-то вроде биржи, на которой будет определяться цена на электричество для потребителей. Продавцы подают заявки администратору торговой системы: кто, сколько и по какой цене готов поставить электричества на рынок. Затем АТС выводит среднюю цену, по которой электроэнергию покупают потребители. При этом закон предусматривает сохранение двусторонних договоров между поставщиком и покупателем. Выбор партнеров по таким договорам зависит от пожеланий сторон.

Каким образом продавать энергию: через оптовый рынок или через двусторонние контракты - решать владельцу генерирующих мощностей. В законе на этот счет ограничений нет. Смысл этой модели - в стимулировании конкуренции. Что касается оптового рынка, то на нем заявки принимаются в первую очередь от генерирующих мощностей, обеспечивающих системную надежность, и от атомных электростанций, затем от тепловых и гидроэлектростанций и лишь после этого учитываются объемы, заявленные по двусторонним договорам. Если рынок не может принять все заявленные объемы, в отношении не принятых поставок "действует механизм, не влекущий за собой возникновения убытков у сторон договоров, включенных в третью очередь. Такой механизм устанавливается правилами оптового рынка". Однако его детали в законе отсутствуют.

Чтобы обеспечить баланс интересов производителей и потребителей, закон предусматривает, что в учредительных документах АТС должен быть прописан запрет для любого субъекта рынка распоряжаться более чем 20% голосов при принятии решений общим собранием или наблюдательным советом администратора. Кроме того, в руководстве АТС должно быть обеспечено равное представительство поставщиков и покупателей. Гарантирующие поставщики будут поставлять электроэнергию по средней цене, которая будет, очевидно, выше стоимости энергии, вырабатываемой на электростанциях, работающих на относительно дешевом топливе - газе, воде и угле. Государство будет регулировать только цены гарантирующих поставщиков.Пока трудно судить, как быстро законопроекты по реформе электроэнергетики будут утверждены в Совете Федерации и президентом России Владимиром Путиным. В Совете Федерации рассмотрение документов было перенесено на две недели. Противники плана Чубайса-Грефа уповают на президента, который может наложить вето на эти документы. Однако в таком случае ему фактически придется выразить недоверие своему правительству, на которое законопроекты возлагают самые широкие полномочия. Министрам дается возможность сделать такой рынок электроэнергетики, какой они захотят.

Впрочем, каким именно будет рынок электроэнергии, как будет делиться собственность между нынешними акционерами РАО ЕЭС и многие другие параметры реформы станут известны уже в недалеком будущем. В настоящее время в недрах РАО ЕЭС менеджмент компании совместно с нанятыми консультантами - представителями Альфа-банка и компании Merill Lynch - разрабатывают стратегию реформы. И именно она, скорее всего, и ляжет в основу будущих постановлений правительства.

Permanent link to this publication: