Автор: Фридрих Й. Вельш, Хосе В. Карраскеро

Экономическая и политическая стратегия Латинской Америки

Во второй половине XX века большинство стран Латинской Америки проводили одинаковую стратегию экономического развития, основанную на распределении ресурсов государством, пусть и с различными результатами. Такая стратегия поощряла тенденцию распространения государственного контроля на всю экономику, как и экономический популизм с присущей ему финансовой неряшливостью, и закончилась подчинением государства и рынка интересам доминирующих в социальной сфере действующих лиц. Процесс трансформации глобальных соотношений дополнительно обострил эти проблемы. Как недавно установил Хабермас (Habermas, 1998, р. 94), территориальное положение, нация и политическая экономия сформировали исторические условия, в которых процесс демократизации мог институционально развиваться более или менее убедительным образом. Именно эти условия исследуются в процессе глобализации, который воздействует на легитимность обстановки национально-государственных демократов.

Испытывая конфронтацию с тяжелыми макроэкономическими неувязками и растущим кризисом задолженностей в 80-е годы, большинство правительств стран Латинской Америки отошли от обращенной только на внутренние дела, сконцентрированной в пределах государства стратегии и приступили к регулированию и реструктуризации политики, построенной в соответствии с теми направлениями, которые именовались "Вашингтонским консенсусом", или к программам неолиберального толка, нацеленным на регулирование неувязок и на уменьшение роли государства в экономике путем строгого контроля за финансами, реформы налоговой системы, отмены излишних жесткостей контроля, либерализации потоков капитала и рейтингов интересов, либерализации торговли, гибкости обменных тарифов валюты и приватизации общественных предприятий. Все это могло бы быть достигнуто в рамках политики приоритета социальных вложений в здравоохранение и просвещение, а также обеспечения надежности юридических процессов таким путем правительства надеялись приблизиться к решению специфических проблем Латинской Америки. В числе таких проблем, согласно неолиберальной теории, особенно важны две: излишнее вмешательство государства и экономический популизм (Bresser Pereira, 1993, p. 19).

Фридрих Й. Вельш и Хосе В. Карраскеро - профессора политологии в Университете Симона Боливара (г. Каракас, Венесуэла). Вельш также - председатель Комитета по сравнительному изучению общественного мнения в составе Международной ассоциации политических наук. Оба автора недавно издали совместный труд "Democratic Values and the Performance of Democracy in Venezuela". Вельш вместе с Фредериком К. Тернером был редактором недавно опубликованной книги "Opinion Publica, Elecciones у Consolidacidn demo-cracia en America". Email: welsch@nuevasoc.org.ve:ivcarrasa@usb.ve

стр. 39

Table 1. Economic and social indicators, 1980 - 95

Source: ^a The Economist Intelligence Unit, Latin America at a glance, 1997; ^b Banco Interamericano de Desarrollo, Informe 1995.

Следовать таким подходам было даже сложнее, чем другим, поскольку многие страны продолжали свои усилия по консолидации демократической системы (достигнутой подчас лишь недавно), а также ввиду того, что в отличие от ситуации в Восточной Европе демократия приравнивалась по значению к социальному и экономическому прогрессу. "Несмотря на тот факт, что экономический кризис частично совпал по времени с новой волной демократизации, - утверждают Хаггард и Кауфман (Haggard, Kaufman, 1992, p. 319), -новая литература о переходном периоде в основном воздерживалась от указаний на экономические переменные величины". Правда, этот пробел был - по крайней мере частично - заполнен (Chalmers, 1997; Maravall, 1997; Przeworski et al., 1995), но все же есть необходимость дальнейших изысканий, направленных на оценку возможности реформ, а также их социального и политического профиля. Существует ли возможность реформ в странах Латинской Америки, и, если да, то какие социальные и политические деятели смогут предположительно их проводить? Таковы вопросы, на которые мы надеемся ответить в этой статье.

Все программы регулирования и реструктуризации означают высокие затраты для народа, особенно для слоев на нижней ступени социальной структуры. Эти программы не обязательно обещают лучшие времена на ближайшее будущее. Как показывают данные табл. 1, программы, принятые в конце 80-х годов, не достигли большого социального и экономического прогресса к первой половине 90-х годов. Если отмеченное за короткий срок влияние на рост ВВП было в целом положительным, то смягчить инфляцию в Венесуэле, Мексике, Уругвае и Бразилии не удалось, а реальные доходы от заработной платы не оправились от тяжелых ударов, которые были им нанесены в 80-е и 90-е годы. Чрезвычайно несправедливое распределение доходов в 80-е и 90-е годы не улучшилось. Если беднейшие 40% населения в 1980 г. получили в Бразилии, Чили, Аргентине и Мексике от 12 до 20% всех доходов, то через 14 лет их доля была установлена на нижней ступени в 12% в Бразилии и опустилась на уровень от 13 до 17% в Чили, Аргентине и Мексике.

За этот же период времени наиболее состоятельные 10% населения смогли увеличить свой и так уже громадный кусок пирога еще на 4% в Аргентине, на 3% в Бразилии и Чили и на целых 8% в Мексике (IRELA, 1997, р. 50). Но, несмотря на бедное подчас зрелище и на мрачные прогнозы, более двух третей общественности приветствовали эти реформы в таких странах, как Аргентина, Чили и Мексика (Turner, Elordi, 1995), и поддержка демократии не была серьезно ослаблена (Welsch, Carrasquero, 1998).

Вызывает даже больший интерес тот факт, что поддержка программ подобных

стр. 40

Table 2. Who should run businesses? 1995

Source: Latinobarometro, Survey in eight Latin American countries, 1995.

Q.: Which of the following is closest to your ideas about the ideal functioning of the economy?

* Private businesses without state intervention

* Private businesses with state intervention in social and economic areas

* Private businesses with worker participation in vital decisions

* Mixed economy of public and private businesses

* Economy with mainly public businesses

* Private business (market) orientation: the first three combined.

реформ - и особенно политика ослабления ведущей роли государства - не ассоциировалась с противоречиями между группами социального действия, как они определены в аналитической модели, представленной в работе Йершина (1995):

- ведущие действующие лица: граждане, окончившие колледжи и являющиеся активными членами какой-либо политической партии или движения;

- активные граждане: политически активные граждане с более низким уровнем образования;

- политические лидеры: граждане, окончившие колледжи, но не являющиеся активными членами политических партий или движений;

- и молчаливое большинство: граждане, не проявляющие политической активности и обладающие лишь низким уровнем образованности.

Все группы действующих лиц приветствовали вялую государственную стратегию подавляющим числом голосов в большинстве стран; исключение составил Уругвай (см. табл. 2).

Тот факт, что одобрение государственной реформы в ее прежнем духе не ограничивается политическими руководителями, а в совершенно равной мере проходит сквозь социальные группы, отмеченные активностью или пассивностью, может рассматриваться как стратегический козырь реформистов, затрудняя противникам реформ мобилизацию пассивного большинства на борьбу против пакетов реформ. В таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Парагвай, Перу и Венесуэла, поддержка со стороны потрепанных низших слоев (молчаливого большинства) оказались однако столь же сильной или даже более сильной, чем со стороны ведущих действующих лиц.

К счастью пока что напрасными были опасения, что "новые демократические эксперименты могут оказаться хрупкими перед лицом продолжающейся бедности в экономической действительности" (Haggard, Kaufman, 1992, p. 321) или что возобладает порочный круг растущего цинизма, политическая апатия и постепенная эрозия демократии, как это обрисовал Пржеворски (1991, р. 197), хотя мы все же наблюдаем усиление обращений к авторитарным решениям (Welsh, Carrasquero, 1998). Несмотря на глубокие разочарования или периодическое возвращение к бесплодной политике экономического популизма в целях привлечения электората, а именно первоначальные популистские обязательства, стимулирование прироста доходов на основе общественных затрат, инфляцию с вытекающими из нее экономическим и политическим кризисом, общий упадок, суровое воздержание и вынужденное структурное регулирование (Knight, 1998), имеются все же и явные демонстрации "того, что оказалось возможным проводить ориентированную на ры-

стр. 41

ночные отношения экономическую политику [...] не подвергая опасности консолидацию демократических правил [...]. Партии, проводящие политико- экономическую либерализацию, могут быть даже переизбраны на следующий срок" (Herschberg, 1997, p. 357), как это показали примеры Испании, Чили или Аргентины.

Ослабление государства: от государственной реформы к приватизации

В противоположность распространенному мнению снижение экономической роли государства в Латинской Америке не является ни новейшим, ни постоянным процессом. Как показывает табл. 3, существовало главное течение, вовсе не постоянная и не обобщенная тенденция, проявлявшаяся с середины 80- х годов, к сокращению определенных государством по меркам правительства доходов и расходов как долей ВВП. Если Аргентина, Перу и Венесуэла видели, как текущие доли их доходов в ВВП либо расширяются, либо сокращаются, то в Парагвае и Уругвае годовые доходы и даже общественные расходы постоянно возрастали. С другой стороны, необходимо помнить, что в Латинской Америке государство склонно играть значительно меньшую роль, чем в Европе или даже в США: в 1992 г. доходы существующего на данный момент центрального правительства составили во Франции 46% от ВВП, в Германии - 45%, в Соединенном Королевстве - 38%, а в США - 32%, между тем как в том же году в упомянутых странах Латинской Америки эти доли составили 49, 44, 42 и 37% от ВВП (Lane et al., 1997).

Как следствие сказанного приватизация предприятий, находящихся в собственности государства, может оказаться менее убедительным ответом на проблемы общественного сектора, чем программы, нацеленные на повышение его эффективности; количественное сокращение может привести в конечном итоге к качественным ухудшениям положения. И даже лауреат Нобелевской премии Беккер, определенно не подозреваемый в предпочтении государства, ставит под вопрос пользу приватизации, если приватизированные предприятия будут, как и ранее, получать субсидии, как это имело место в Британии, возглавлявшейся Маргарет Тэтчер (Becker, 1996, р. 33). Далее "приватизация предприятий, находящихся в государственной собственности, была нацелена как на сокращение роли государства, так и на обретение годового дохода в целях улучшения финансирования общества" (Maravall, 1997, р. 118). Если такие "легкие" деньги приведут к беспорядку в области финансов,

Table 3. Government revenues and spending, as percent of GDP, 1985, 1990, 1994

Source: Banco Interamericano de Desarrollo, Informe 1995.

^a Not comparable from 1989 onwards due to change in methodology.

стр. 42

то положение в этих странах может оказаться в конечном итоге худшим, чем до приватизации.

Каковы бы ни были причины, главные усилия реформирования общественного сектора в Латинской Америке за последние 20 лет сдвинулись с институциональной перестройки в направлении на приватизацию предприятий государственной собственности. На первом месте стояла цель сократить участие государства в процессах производства, между тем как передача предприятий и даже некоторых социальных служб вызвала судебные разбирательства. Программы приватизации значительно ускорили приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в данный регион; судя по инвестиционному отчету ООН, эти программы оценивались как половина всех потоков ПИИ в 1993 г. и все еще как четверть - в 1996 г. В то время как к 1996 г. было продано общественных предприятий примерно на сумму 60 млрд. ам. долл., очевидно, существовали и дополнительные кандидаты на приватизацию в сумме еще в 70 млрд. ам. долл. (United Nations, 1997, p. 73).

Программы приватизации сильно проталкивались в Чили и Аргентине, которые были прежними лидерами в расширении сферы приватизации в таких социальных областях, как пенсионные фонды, причем последняя (Аргентина), видимо, зашла дальше всех других, продав практически все предприятия государственной собственности в отраслях телекоммуникации, водоснабжения и санитарии, энергоснабжения, нефтедобычи, почтовых служб, телевизионных каналов, портов и дорожных трасс, железных дорог, банковского дела и страхования. Мексика и Венесуэла прошли через противоположный процесс ввиду обвала их финансового сектора, что заставило их национализировать банки и страховые компании на период перехода к стабилизации, но и поставить свои не приносящие дохода государственные предприятия под контроль блока акционеров. В Перу, где государственные компании в 1988 г. потеряли 2,3 млрд. ам. долл., 23 таких предприятия

стр. 43

Table 4. Support for the reduction of the state by country, 1995

Source: Latinobarometro, Survey in eight Latin American countries. 1995

Q.: Which of the following activities should be mainly in the hands of the state, and which mainly in private hands?

были проданы приблизительно за 500 млн. долл. (Toledo Segura, 1993, p. 181). Если в Парагвае опыта в этой области мало, то уругвайцы сорвали приватизационные планы своего правительства в результате отмены Закона о приватизации по итогам референдума 1992 года, на котором они победили впечатляющими 72% всех принимавших участие в голосовании. Они не понимали, почему правительство так жаждет продать эффективную и доходную телекоммуникационную компанию, которая оказывала соответствующие услуги на таком уровне цен, который казался населению вполне разумным (Filgueira, Papadopulos, 1997). Венесуэла в начале 90-х годов заключила ряд интересных сделок, но не смогла найти покупателей на свой убыточный алюминиевый комплекс, хотя и предприняла одну за другой две попытки продажи.

Общественное мнение и слабое государство

Общество в восьми рассмотренных нами странах полагает в своем абсолютном большинстве, что бизнес должен оставаться в частных руках. Исключение составляет Уругвай, где, как правило, четыре голоса из десяти отдаются в пользу централизованного на государственном уровне политико- экономического порядка (табл. 4), это может быть отнесено и к специальному контексту, описанному выше. Существуют также крупные доли и даже доли, составляющие большинство во многих странах (их примерно от 1/3 до 2/3), которые предпочитают, чтобы их телекоммуникационные компании управлялись частными предпринимателями. Это же относится - с поправкой на несколько меньшие масштабы - к предприятиям в энергетическом секторе, а также в секторах водоснабжения и санитарии. Но когда речь идет о социальных службах, таких как здравоохранение и базовое просвещение, общество полагает, что государство должно держать их в своих руках, как и основные отрасли промышленности, такие как добыча нефти, считающиеся имеющими стратегическое значение и потому подлежащие власти суверенного государства.

Когда предметом обсуждения становится социальный и экономический профиль отношений в странах, ориентированных на сокращение роли государства (табл. 5), мы

стр. 44

Table 5. State reduction-oriented attitudes" by socioeconomic variables

Source: Latinobarometro. Survey in eight Latin American countries, 1995

^a Index constructed from question in Table 4.

видим, что этот вопрос не увязывается с возрастом голосующих, исключение составляют лишь Аргентина и Бразилия, где люди старшего возраста более склонны к государственному управлению, чем молодежь. В Чили, Парагвае, Перу и Венесуэле женщины более склонны поддерживать государственное управление, чем мужчины, между тем как в четырех других странах зависимости между полом и поддержкой органов государства не наблюдается. Но зато практически повсюду отношение к государству сильно зависит от образования и класса общества, притом в ожидаемом направлении: лица с более высоким уровнем образования склонны скорее приветствовать ограничение полномочий государства, как и лица достаточно высокого экономического статуса. Исключением является Уругвай.

С другой стороны, не наблюдается соответствия между склонностью к ориентации на ограничение роли государства и политической активности или потенциалом протеста против существующего положения (табл. 6). Исключение составляет Аргентина.

Соответствие между ориентацией на ограничение роли государства и идеологией субъекта (табл. 6) является менее определенным. Если в Чили и Уругвае за централизованное государство ратуют чаще индивиды, склонные к левым взглядам, то в Бразилии такой позиции придерживаются лица правой ориентации. А в Аргентине, Мексике, Парагвае, Перу и Венесуэле не наблюдается значительного, с точки зрения статистики, соответствия между двумя указанными аспектами отношения к государству.

Мы обнаружили довольно ярко выраженное соответствие между ориентацией на ограничение роли государства и экономическим оптимизмом (табл. 7) в Аргентине, Чили, Парагвае и Перу, а также до-

Table 6. State reduction-oriented attitudes by political activism ^a , protest potential ^b , and ideology ^c

Source: Latinobarometro. Survey in eight Latin American countries, 1995

^a Political activity scale based on Q.64a-e: follow political news; talk about politics to friends; try to convince others of your political ideas; sign petitions; work for a party or candidate; ^h Protest scale based on Q.65a-d: take part in demonstrations; stop traffic; take part in violent protest; occupy buildings or factories; ^c Self-placement on left-right scale.

стр. 45

Table 7. State reduction-oriented attitudes by economic optimism ⁰ and satisfaction with democracy*

Source: Latinobarometro, Survey in eight Latin American countries, 1995

Q.: Do you think that over the next year your economic situation will improve, stay the same or get worse? Q.: Would you say you are very satisfied, satisfied, unsatisfied or totally unsatisfied by the way democracy works of this country?

вольно слабые, но все же статистически значимые соответствия между степенью удовлетворенности жизнью и действиями демократии в Аргентине, Чили, Мексике, Перу и Венесуэле. Интригующим моментом является то, что экономические оптимисты (как и ожидалось) в большей мере ориентированы на сокращение роли государства в Аргентине, Чили и Перу, между тем как в Парагвае менее склонны к поддержке государства скорее пессимисты. И если лица, разочарованные в существующей ситуации, склонны к поддержке государства в Аргентине, Чили и Перу, то мексиканцы и жители Венесуэлы, неудовлетворенные положением вещей, склонны перейти к более решительным мерам в отношении сокращения роли государства в стране.

Дискуссия

Доминирующая идея, что бизнес должен находиться в частных руках, указывает на переход экономической теории от государственной централизации к рыночной схеме в системе народного сознания. Если имеется в виду Венесуэла, то такая перемена произошла около 20 лет тому назад (Carrasqueroet al., 1998). Перемена представляется более медленной в области статуса предприятий и только начинающейся, если иметь в виду социальные услуги. И это вряд ли может вызвать удивление, если учесть тот факт, что в большинстве стран Латинской Америки в течение процесса регулирования экономики сфера бедности расширилась, что сделало низшие слои даже более зависимыми от субсидируемых общественных служб и от подаяний государства.

С другой стороны, именно государственные инвестиции в систему образования (пусть даже и проводившиеся от случая к случаю и подчас регрессивные на университетском уровне) открыли дорогу к большей мобильности для многих из тех, кто ныне содействует ориентированным на рыночные отношения подходам, и определенно извлекают из этого в пользу для собственных детей.

Тот факт, что практически не существует соответствия между отношением к сокращению роли государства и политической активностью или потенциалом протеста (причем идеология учитывается лишь в ограниченной мере), согласуется с более ранними находками исследователей (Welsch, Carresquero, 1998) и дает основание предполагать, что процесс проведения такой политики будет продолжаться, поскольку он помогает создавать объединения, ратующие за реформы, что пресекает традиционные расколы. Можно предполо-

стр. 46

жить, что склоняющиеся влево слои общества, видимо, медленнее отходят от парадигмы государственной централизации, между тем как бразильцы, отклоняющиеся вправо и поощряющие эту модель, выводятся главным образом из низших слоев (это самый крупный из склоняющихся вправо слоев в исследуемых образцах) (Welsch, Carrasquerp, 1998), которые, как показано на табл. 5, склонны придерживаться взглядов на преимущества централизованного государственного правления. В Перу, где индивиды низших классов имеют тенденцию становиться более убежденными сторонниками сильного государства, мы наблюдаем также выражаемые абсолютным большинством центристские позиции среди лиц, действующих в политике данной страны, что объясняет отсутствие связи между симпатиями к государству и идеологией.

Существующее в некоторых странах соответствие между поддержкой сползания вниз роли государства и экономическим оптимизмом или удовлетворенностью действиями демократии может объясняться теоретическими видами на будущее, как и достаточно слабые тенденции поддержки сильного государства пессимистами в Парагвае или неудовлетворенными лицами в Мексике и Венесуэле. Как это объяснил Вейланд (Weyland, 1996, р. 191), "граждане, склонные видеть себя в сфере побед" - такие, как оптимисты, и люди, удовлетворенные существующими условиями, - "избегают риска и предпочитают политику осторожных действий", т.е. продолжения, а не прерывания уже начатых реформ. Но при тех же признаках, если люди ощущают себя в сфере потерь как пессимисты в Парагвае или неудовлетворенные создавшимися условиями жители Мексики и Венесуэлы, они склонны поощрять объективно более рискованную, но субъективно более перспективную политику, такую как возвращение к прежней практике развития на основе централизованного государства или экономического популизма.

Библиография

BANCO INTERAMERICANO DE DESAR-ROLLO. Informe 1995. Hacia una economia menos volatil. Washington, DC, 1996.

Becker G. The economic of life. N.Y.: McGraw-Hill, 1996.

Bresser Pereira L. C., Mar avail J. M., Przeworski A. Economic reforms in new democracies. A social-democratic approach. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.

ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT. Latin America at a glance. N.Y.: Economist Intelligence Unit, 1997.

Filgueira F., Papadopoulos J. Putting Conservatism to Good Use? Long Crisis and Vetoed Alternatives in Uruguay // The new politics of inequality in Latin America: Rethinking participation and representation / Eds Chalmer D.A., Vilas C. M., Hite K., Martin S. B., Piester K., Segarra M. Oxford: Oxford University Press, 1997.

Habermas J. Die postnationale Konstellation. Frankfurt: Suhrkamp, 1998.

Hershberg E. Market-Oriented Development Strategies and State-Society Relations in New Democracies: Lessons from Contemporary Chile and Spain // The new politics in inequality in Latin America: Rethinking participation and representation / Eds Chalmer D.A., Vilas C. M., Hite K., Martin S. B., Piester K., Segarra M. Oxford: Oxford University Press, 1997.

IRELA (INSTITUTO DE RELACIONES EUROPEO-LATINOAMERICANAS). La reforma estructural en America Latina: una agenda inacaba-da. Dossier No. 62. Madrid, 1997.

Jerschina J. A. Comparative Analysis of Political and Economic Values (9 countries).Typescript. Cracow: University of Cracow, 1995.

Knight A. Populism and neo-populism in Latin America, especially Mexico // Journal of Latin American Studies. 1998. V. 30. Part 2.

Lane J. -E., McKay D., Newton K. Political data handbook OECD countries. Oxford: Oxford University Press, 1997.

стр. 47

LATINOBAROMETRO. Survey in eight Latin American countries. Caracas: Banco de Datos de Opinion Publica de la Universidad Simon Bolivar, 1995.

Maravall J.M. Regimes, politics, and markets. Democratisation and economic change in Southern and Eastern Europe. Oxford: Oxford University Press, 1997.

Przeworski A., Bresser Pereira L.C., Bruszt L., Choi .J.J., Comisso E. T., Cui Z., Di Telia T., Hankiss E., Kolarske-Bobinska L., Laitin D., Maravall J. M., Migranyan A., O'Donnel G., Ozbudun E., Roemer J. E., Schmitter P. C., Stalling B., Stepan A., Weffort F., Wiatr J. J. Sustainable Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.

Przeworski A. Democracy and the market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1991.

The new politics of inequality in Latin America: Rethinking participation and representation / Eds Chalmer D.A., Vilas C.M., Hite K., Martin S. B., Piester K., Segarra M. Oxford: Oxford University Press, 1997. -

The politics of economic adjustment / Eds Haggard S., Kaufman R. Princeton: Princeton University Press, 1992.

Toledo Segura R. Estabilization y reforma estructural. El caso peruano. Buenos Aires: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1993.

Turner F. C., Elordi C. Economic values and the role of government in Latin America // International Social Science Journal. 1995. No. 145.

UNITED NATIONS. World Investment Report 1997. N.Y., Geneva: United Nations, 1997.

Welsch F., Carrasquero J. V. Compromised legitimacy? Democratic values and the performance of democracy in Venezuela // Reinventing legitimacy / Eds Canache D., Kulischeck M. Westport: Greenwood Press, 1998.

Weyland K. Risk taking in Latin American economic restructuring: Lessonx from prospect theory // International Studies Quarterly. 1996. V. 40. No. 2.

Permanent link to this publication: